南水北调之道 ——专访中国水利部部长汪恕诚

本文见《财经》杂志2001年第4期 出版日期2001年04月05日


“从目前看,南水北调没有替代方案”
  《财经》:对南水北调,现在仍然有一些不同意见,认为应该还有更好的替代方案。对此你怎么看?
  汪恕诚:
要回答这个问题,必须了解中国水资源配置现状。中国水资源配置现状是南水北调的理论基础。
  中国是一个水资源短缺的国家,我国水资源总量为2.8万亿立方米,居世界第六位,但人均占有量只有2300立方米,约为世界人均水平的1/4。由于我国特定的自然地理条件,水资源时空分布严重不均,北方水少,南方水多。长江以北水系的流域面积占国土面积的63.5%,水资源量却只占全国的19%;西北内陆河地区面积占35.3%,水资源仅占4.6%。北方地区长期干旱缺水,尤其是黄淮海地区人均水资源量仅为全国平均水平的22%,是我国水资源供求矛盾最突出的地区。目前华北地区地下水已经超采,地下水位下降得很快,如北京市公主坟一带的地下水位已经到了基岩,完全抽完了。按照现在的速度,再过10年华北地区的地下水将全部抽完。
  虽然现在一方面缺水、一方面浪费严重是事实,但现实告诉我们,部分北方城市比如烟台、威海等,已出现非正常节水、非常规节水,影响到了人们正常的生活。因此,虽然节水的潜力还可以挖,但是从现在来看,节水已经不足以解决许多城市的缺水问题。跨流域调水便成为我国北方许多城市的必然选择,其中包括南水北调。
  我们算了四笔账:一是黄淮海地区水资源现状如何;二是充分挖掘节水潜力能够节约多少水;三是黄淮海地区还有没有潜力可挖;四是经济发展、社会进步还需要多少水。四笔账并在一起,就可以确定中国北方地区的缺水量。这样论证就有了科学性。
  这么算下来的结果,以北京市为例,到2010年如遇平水年,开始缺水,枯水年缺水7亿立方米。如果不能如期把水调来,就会制约经济社会的发展,导致生态系统更严重的破坏。也就是说,从水资源账来讲,2010年南水北调一定要进北京,不然就会影响北京的经济和社会生活。
  从目前看,南水北调没有替代方案,非搞不可,而且越早越好。

出版日期:2001年04月05日
本文见《财经》杂志 2001年第4期

  “应该在节水的前提下考虑调水,如果搞了调水工程,人们只是愿意用调来的水而不愿意节约用水,就会造成新的生态破坏,那么我们水利工作者就是历史的罪人。关于南水北调的争论争了几十年,其实争的都是这个问题”

  《财经》:南水北调的难点在哪里?是技术问题还是资金问题?
  汪恕诚:
南水北调设计了三条线路,即东线、中线和西线。东线工程是从江苏扬州抽水,一直送到天津,中间要跨过黄河;中线工程是从长江的支流汉江上的丹江口水库引水,也是过黄河,一直送到北京;西线工程是从长江的上游大渡河、雅砻江、通天河,把水送到黄河上游。
  从工程技术上看,南水北调难度不大。资金筹集也不是大问题,难点是在人的认识上。一个重要问题就是如何处理调水和充分利用当地水资源之间的关系。或者换一句话说,南水北调的难度主要不在工程和资金,而在于如何处理人和自然的关系。
  水利工程本身应该是生态工程。南水北调,是为了更好地、更宏观地保护生态环境,维护生态系统的平衡。应该在节水的前提下考虑调水。如果搞了调水工程,人们只是愿意用调来的水而不愿意节约用水,就会造成新的生态破坏,那么我们水利工作者就是历史的罪人。关于南水北调的争论争了几十年,其实争的都是这个问题。
  具体地说,南水北调工程应有两个目的,一是满足北方经济社会发展的水资源需求;二就是保护生态,要通过水资源的配置,使北方地区已经遭到破坏的生态系统有所改善。这两大目的是同等重要的。因此我们搞南水北调,一个很重要的战略思想,就是通过水资源的可持续利用,来保障社会的可持续发展。

  《财经》:这是否意味着搞水利的思路要进行调整?
  汪恕诚:
需要转变人们对水的认识。这种转变可归纳为9个方面:从人类向大自然无节制地索取转变为人与自然的和谐共处,实现社会的可持续发展;从认为水是取之不尽、用之不竭的,转变为认识到淡水资源是有限的;从防止水对人类的侵害转变为在防止水对人类侵害的同时,特别注意防止人类对水的侵害;从重点对水资源进行开发、利用、治理转变为在对水资源开发、利用、治理的同时,要特别强调对水资源的配置、节约、保护;从重视水利工程建设转变到在重视工程建设的同时,要特别重视非工程措施,并强调科学管理;从以需定供转变为以供定需,按水资源状况确定国民经济发展布局和规划;从灌溉土地转变为浇灌作物,积极发展有压灌溉,实施高效用水;从认为水是自然之物转变为认识到水是一种资源,采取工程措施,使水成为商品;从对水量、水质、水能的分别管理,以及对水的供、用、排、回收再用过程的多家管理转变为对水资源的统一配置、统一调度、统一管理。
  水利工作思路的这种战略性调整,形象直观的提法,就是实现由工程水利向资源水利的转变;理论科学的提法,就是实现由传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变。资源水利的理论内涵则是水资源可持续利用。资源水利就是把水资源与国民经济和社会发展紧密联系起来,进行综合开发、科学管理。

  《财经》:资源水利的思路在南水北调上如何体现?
  汪恕诚:
以资源水利的思路来思考南水北调,注意力就不是仅仅集中在工程上,而要对水资源和社会经济发展的关系进行综合考虑。首先第一位的是要充分利用本地水资源,要搞节水;其次是抓水资源的保护;最后再研究调水的问题,要通过计算需水量的总和以及它的投资的总和,来确定工程量。过去是工程在先,不考虑需求;现在是工程量根据资源合理配置的要求来确定。直观地说,资源水利和工程水利的差别就在这里。
  从水资源配置出发来算账,这才是南水北调工程的理论基础。如果这个理论基础不扎实,一切方案都很难通过。

  “在今天搞南水北调,必须尽可能地精确计算水的需求,以市场经济原则进行运作。我们设计了一个股份制运作的模式”

  《财经》:在这个新的思路下,南水北调将如何运作?
  汪恕诚:
从工程水利的思路转向资源水利的思路,要想成功地建设和经营管理南水北调,充分发挥调水工程的功能与效益,就必须认真研究水权和水市场的问题,研究实现水资源优化配置的经济手段。
  南水北调是远距离、跨流域的调水,必然带来水资源供需关系的变化。比如,通过调水工程实现调水之后,与原来的水的关系如何处理?如何用经济手段进行调整?再比如,黄河断流问题如何解决?地下水严重超采引起生态、环境破坏问题如何控制?有限的水如何分配?水价上调的理论依据是什么?等等。
  过去,我们国家在计划经济情况下做了很多调水工程,都是国家财政拿钱,地方受益,很少考虑这些问题,在这种情况下,要水的城市或者工程设计人员总是把过水能力设计得过高,规模过大,解放以来建的几乎所有引水工程规模都偏大,一般都要大一倍左右。
  在今天搞南水北调,必须改变这种情况,尽可能地精确计算水的需求,以市场经济原则进行运作。我们设计了一个股份制运作的模式。以中线为例,搞个股份公司,中央占60%股权,地方占40%;代表国家拥有股权的不光是长江委(长江水利委员会),把黄委(黄河水利委员会)、淮委(淮河水利委员会)都吸收进来,长江委相对控股。中线那一块,有十几个城市需要水,那么就请这些城市的市长们,算好自己未来的水需求账,然后就根据这个需水量来确定这个城市在南水北调中间的份额。要的水越多,股权就越大,相应地资本金就要掏得多。股份公司成立后,将来每年投资多少、建设多大规模,整个程序包括融资、项目融资,都应该是企业行为。当然水利部代表政府负责协调和组织,对南水北调的成败水利部要负责。
  地方的资本金从哪儿来?可以把现在的水价逐步提高到南水北调通水以后的水价,以涨价所得作为地方股份的资本金来源。这有四个好处,一是涨水价有利于节水,二是可以筹集到一笔资本金,三是不会乱要份额,有利于控制建设规模,四是南水北调通水以后水价平滑过渡,不至于引起价格剧烈波动。

  “南水北调的建设和经营管理,将按水权的理论调价,用价格杠杆使天然水、地下水、黄河水和长江水等各种用水的水价大体协调”

  《财经》:既然南水北调引入了市场机制,那么水价就很重要。将来通水后,水价怎么定?
  汪恕诚:
在计划经济情况下的调水工程,缺水地区缺水量指标往往定得很高,而通水以后,又反过来喊水贵,用不起,导致工程建成后总是达不到设计规模。这种资源浪费非常明显。国内几乎所有的调水工程,都不同程度地存在这个问题。
  如果南水北调工程继续沿袭过去的模式,很可能成为新的闲置物。因此,南水北调的建设和经营管理,将按水权的理论调价,用价格杠杆使天然水、地下水、黄河水和长江水等各种用水的水价大体协调。
  调水的水价肯定高于本地的水价,因为它的成本高,这会促使当地更好地搞节水。如果调来的水跟原来的水价格没什么变化,就很可能出现"大调水、大浪费"。当然还必须考虑到居民的承受能力。调水是对当地水源的一个补充,大体上调来的水占20%,而当地的水占80%,因此在确定水价时,应把调来的20%水的高水价附加到80%的原来的水的水价上,这样水价就不会涨得太高。这个水价会让你在用的时候感到心疼,但又能够承受得起,这么一个水价位置是比较合适的。
  通水以后,实行两部制水价,即容量水价和计量水价。什么叫容量水价?就是买了水权,用和不用都要交钱。计量水价就是用多少水交多少钱,即对超出用水指标的部分实行加价,超得越多,加价越高。
  这实际上就通过水权关系,建立了一个水市场。当初各个缺水的城市确定了股权比例,实际上就是花钱买了水权,将来运行的时候,如果用水超出了指标,说明你获取的水权是人家转让的,那么这部分费用应该高一些。
  比如说,以黄河为例,如果山东用水超过了指标,意味着超用的那部分水权是上游省份转让的,超用部分的水应该实行高价,以促使其节水;多收的水费付给转让出水权的上游省份,这样,上游省份也会搞节水。建立了这种机制,上下游都会朝节水的方向努力。
  现在山东省境内用水,有的用地下水,有的用黄河水,有的用天然降雨水库水。南水北调通水后,如果不用水价的机制去调整,就会继续超采地下水,继续大量引用黄河水,而不用长江水。所以,一定要按水权的理论使各种用水水价大体协调,用价格杠杆抑制地下水的开采;黄河按计划用水,不足部分用长江水补给,这样才能实现保护生态的目的。
  这一套办法其实是国家宏观调控和市场机制相结合。这就很可能走出一条水利的新路子,形成一个国家宏观调控、公司市场运作、用水户参与管理的新体制。

  “南水北调这样远距离跨流域调水工程的实施,使得各大流域水资源统一配置、统一管理问题,水资源开发利用过程中的产权归属和产权经营收益问题,水权的分配交换和定价问题,水市场和政府宏观调控等等水利现代化建设过程中疑点和难点不得不提上议事日程”

  《财经》:南水北调将促使水资源管理体制的改革,是否这样?
  汪恕诚:
关于水资源的配置问题,我一向有四个看法。
  第一,水资源不足的矛盾突出表现在城市。目前,我国的粮食产量能够保障12.5亿人口的粮食安全。到2030年,我国人口将发展到16亿,到那时,我们可以在农业用水总量不增加的情况下,保障16亿人口的粮食安全。但随着我国社会经济的进一步发展,淡水需求总量还将会有较大增加,这主要是工业用水和生活用水的增加。到2030年,工业用水约需增加1000亿立方米,生活用水将由现在的200多亿立方米增加到500多亿立方米。我国现在城市化的水平比较低,8亿人在农村,将来还会有更多的农民进城。据专家论证,未来中国淡水资源需求的增加量主要表现在工业用水、生活用水方面,说穿了就是表现在城市用水上。
  第二,城市用水要靠远距离调水、跨流域调水工程才能解决。现在全国十几个城市,烟台、大连、长春、西安,几乎北方所有大城市,都在搞跨流域调水工程。
  第三,跨流域调水和水资源的配置会影响到各方面生产关系的调整。
  按逻辑从前面推下来,就会导致第四个看法:生产关系调整必然带来新的体制,促使实行流域统一管理和地域统一管理。地域统一管理就是城乡水域管理一体化,目标是建立权威、高效、协调的水资源管理体制,合理调度和统一管理流域或区域的水资源。目前我国的水源工程由水利部门管;配水设施由城建部门管;污水处理由环保部门管。管水源的不管供水,管水量的不管水质,管治污的不管污水回用。每家都有执法权,每家都有审批权,每家都有收费权。这种多龙治水的水权体制是实现水利现代化和水资源优化配置的最大障碍。
  南水北调这样远距离跨流域调水工程的实施,使得各大流域水资源统一配置、统一管理问题,水资源开发利用过程中的产权归属和产权经营收益问题,水权的分配交换和定价问题,水市场和政府宏观调控等等水利现代化建设过程中疑点和难点不得不提上议事日程。这次《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》修改稿加入了水资源统一管理的问题,这将对水资源管理体制发生影响,最后必将促使修订法律。因此,南水北调实际上已经成为深化水利改革、实现水资源优化配置的难点和关键,水资源管理体制可望有一个大的突破。■ 


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