政治现代化会抑制腐败吗?

本文见《财经》杂志2008年第12期 出版日期2008年06月09日


  某些国家的案例显示了分权、民主和腐败在短期内的相互作用。有的学者认为,印度尼西亚向民主制度转轨会在长期内带来积极作用,但腐败现象在转轨期间却可能恶化。特别是,转轨虽然意味着更透明的政府治理和更独立的法律体系,然而在中短期内,随着印度尼西亚从中央集权政体转向更民主、更分权的体制,却可能导致投资环境的恶化和腐败的猖獗。因为国家摆脱了牢固的中央集权,却没有及时发展出独立的法律体系和透明的政府机构。用施莱弗他们的模型来说,印度尼西亚的情况可以描述为,从单一的垄断腐败体制转向了更扭曲的体制,出现了许多相互独立的垄断者在索取贿赂。
  在许多有过专制历史的国家,分权是政治理想推动的,其目的经常是为更好地处理相互交织的社会和经济压力,把地方政府从中央控制中解放出来。分权制被视为一条捷径,以建立决策者、公民和服务提供者之间的问责关系,改进公共服务的水平。
  在印度尼西亚和菲律宾,分权的实施是在专制统治崩溃后迅速启动的(1998年苏哈托倒台和1986年马科斯下台),当时出现了法治、地方利益代表的呼声。在东亚,这两个国家的分权措施最为全面。
  印度尼西亚在20世纪90年代后期启动了分权过程,其高潮是2001年推行的急剧变革。当时,很大一部分公共资源的控制权和对大约200万公务员的直接领导权被转移给地方。但最近有关印度尼西亚的实证分析显示,在其后的几年时间里,腐败现象反而有所加剧。
  在世界银行的生产力和投资环境调查中,企业被问到有关分权改革对政府治理和投资环境的影响。企业反映分权对如下四个领域有消极影响:劳动市场监管、生产许可、政策不确定性和腐败。
  最突出的是,超过40%的被调查企业认为,分权使腐败情况更加恶化,只有11%的人认为对腐败有抑制。调查数据还表明,腐败是在印度尼西亚经商的主要障碍之一,地方上的腐败的阻碍作用比中央层面的腐败更严重。根据调查,按照占年销售额的平均份额计算,企业给地方官员支付的贿赂比给中央官员支付的高64%。另外,这些贿赂似乎没有发挥“润滑剂”的作用,因为和中央层面相比,企业要多花15%的时间来应付地方政府的官僚程序。尽管这些研究是很初步的,但难以证明分权有助于改善政府的问责机制,至少印度尼西亚的企业这样认为。 
  代理人问题和政府俘获问题在地方层面也很严重。许多报道指出,地方的议员候选人为了选票而收买全国性政党组织,并与农村的精英组织联系密切。选民们的意愿经常会受到直接的资金收买和转移支付的影响。
  菲律宾的主要分权改革是在1992-1993年发生,对腐败的感受度在那之后持续恶化,但并不确定分权是否是最主要的推动因素。根据对家庭和各级政府官员的调查,世界银行和马里兰大学的机构改革与非正规部门研究中心开展了联合研究,结论是人们认为低层政府的腐败程度较低,但与中央政府相比,地方政府对于当地的问责机制并不更强。但不管怎样,事情还是有积极的发展,在菲律宾,或许是由于分权程度加大的关系,有关地方政府业绩表现的信息变得更可靠了,这促进了地方政府的责任心以及彼此的竞争,提高了政府的响应力。
  类似的,对于韩国的案例研究也显示,20世纪80年代、90年代中期和1997-1998年危机期间的投资管理体制有显著变化。两位学者都以1997年早期的韩宝钢铁公司的急速崛起和迅急崩溃的腐败丑闻为例,并指出,1993年上台的金泳三政府废除了产业计划,使那些有势力的政治家和官员能把势力扩充到更多产业,把它们暴露在腐败中。还有,危机爆发的部分原因是1987年的民主转轨导致了政府权力的分散,破坏了少数商界精英的权力平衡,打乱了他们通过限制腐败来促进经济成长的传统机制。 
  用这些腐败指数进行跨期比较的有效性值得怀疑,腐败排名的对比不是绝对的,某个国家或地区的腐败程度可以维持不变,但随着其他国家或地区的政府治理的改善,它的排名可能大大下滑。即使用点估计值来做比较也需要特别小心,各个年份用来编制指数的调查互不相同,感受的改变也可能有相当的时滞。然而,腐败控制指数表明,整个东亚地区的腐败控制水平在下降,印度尼西亚和韩国都是代表。 
  麦金泰尔总结说,“比有组织的腐败更糟糕的事情是无组织的腐败”,这其实和亨廷顿的说法非常接近,即从专制体制转向民主政府的政治现代化进程中,经常伴随着腐败的恶化,原因是支持民主的制度发育不足。亨廷顿指出了组织建设的迫切性:更优先地改进支持民主的政治和行政制度,让政治现代化更容易成功,并限制腐败的蔓延。■

  摘自《东亚复兴:关于经济增长的观点》,参见“本刊6月荐书” 

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