保障房立法突破

本文见《财经》杂志2010年第8期 出版日期2010年04月12日 共有0条点评
各地保障性住房普遍存在地方配套资金不到位和开工率低的问题,起草中的《住房保障法》明确了建设资金主要通过政府预算保障,政府还要制定年度专项用地规划

《财经》记者 王毕强

  旨在从法律层面确保中国保障性住房制度落实的《住房保障法》,正在住房和城乡建设部(下称住建部)的推动和主持下,紧锣密鼓起草中。

  “现在是已经被架着,只能往前走了”,一位参与《住房保障法》起草工作的人士告诉《财经》记者,由于社会各界对这部法律的关注度高涨,立法工作已不能半途而废。

  全国性的商品房价格屡创新高,中低收入者只能寄望于有限的保障性住房供应,但保障性住房建设多年来却进展缓慢。

  自1999年以来,全国各城镇共建设近80亿平方米新房,但各种保障性住房建设面积严重不足。城镇低保家庭中,各级政府已解决的住房困难户仅7%左右,已开展廉租住房的城市,覆盖面仅有1%。

  年内完成起草

  《住房保障法》最近一次进入人们视线是在今年全国“两会”期间,娃哈哈集团董事长宗庆后等代表和委员提出,应尽快起草制定《住房保障法》,开展“二次房改”,舆情为之喧嚣一时。

  其实,作为立法机关的全国人大常委会有关部门,以及国务院主管住房保障工作的住建部,在2009年就已着手进行《住房保障法》的起草工作。据介绍,全国人大常委会已经将《住房保障法》列入其立法计划之中。

  由于按照惯例,专业性法律一般是先由国务院授权有关部门负责起草法律的部门建议稿,待建议稿经国务院常务会议审议通过后,再提交全国人大进行审议。

  具体负责国务院立法工作的国务院法制办已将《住房保障法》列为其2010年立法计划的一类立法项目。

  这意味着,国务院法制办按计划需要在年内完成该法草稿的起草工作。至于该法草稿何时提交给全国人大,目前尚无具体时间表。

  据悉,住建部已被国务院授权牵头起草《住房保障法》草稿,并由财政部、国土部等部门参与。全国人大常委会有关部门也已按照法律规定,提前介入到该法的立法过程之中。

  住建部目前已经起草了一个初步的《住房保障法》草稿,该稿还在完善过程中。

  住建部还组织有关部门和少数专家,召开了数次针对《住房保障法》起草工作的闭门会议。最近一次的闭门会议是3月19日在陕西省西安市召开的。

  参与立法工作的人士透露,现在的《住房保障法》草稿的立法原则是,保基本、广覆盖、分层次,其核心思想是基本的住房福利和基本的住房权。

  草稿共有十余章,篇幅在七八十条左右,主要包括总则、基本住房保障的标准和范围、保障性住房的基本配置原则、住房公积金、财税制度、农村基本住房保障、法律责任等章。

  总则中除了立法原则,还包括政府责任、办事机构、管理机构、监督机构等方面的内容,其中标准和范围是《住房保障法》立法的核心和焦点问题。基本配置原则分为产权式的经济适用房、两限房和租赁式的廉租房、公租房两大类,包括分配、申报标准和方式等内容。

  知情人士特别指出,近些年来淮安为代表的“共有产权”制度,已经被住建部起草的《住房保障法》采纳,并专门独立一章加以规定。

  住建部住房保障司司长侯淅珉将“共有产权”制度称为解决出售类保障性住房存在问题的重要手段,是建立政府支持和个人自食其力相结合的保障制度的重要方式。

  “基本上社会上能够想到的问题,在现在的法律草稿中都做了规定,但是这些规定都比较原则,很多细节都要留待以后制定实施细则等来规定。”对于现有的《住房保障法》草稿,知情人士做出了这样的评价。

  不过有关人士称,住建部还是希望在法律中对住房保障的基本的原则、资金、责任等问题加以明确。

  保基本、广覆盖、分层次

  一直以来,关于住房保障制度的定位和保障范围一直是各界讨论的重点问题。

  北京大学法学院副教授楼建波表示,住房保障立法工作有着当前和长期的任务。当前的任务是保障人民能够有尊严地生活。长期的任务是要制定一部二三十年都能使用的《住房保障法》,要处理好在保障性住房的建设和分配过程中,市场因素和政府保障的关系,并明确保障性住房政策和政府之间的关系。

  住建部认为,住房保障制度是一般福利国家发展到一定阶段都会做的基本住房福利,其性质与正在进行中的医疗保险改革一样,都是国民财富通过政府主导进行的再分配。

  住建部目前将《住房保障法》定位为社会法,而不是行政管理法。

  由于《住房保障法》是一部基本社会住房保障法,因此保障的是《宪法》赋予居民的基本住房权利,保障的重点是中低收入人群,保障性住房的建设标准也不会很高。这就是“保基本”的原则。

  同时,又由于该法社会法的属性,要讲究公平,这就要求保障范围要“广覆盖”,因此各个阶层的人群都会被照顾到。

  《住房保障法》在“保基本”和“广覆盖”的基础上,还对不同的保障人群和保障方式进行了“分层次”。

  由于农民有宅基地的保障,农村住房保障相对于城镇要简单得多,主要解决的是房屋的质量问题。因此《住房保障法》对农村住房保障问题,采取的主要是资金补助的方式,用来帮助农民维修或者翻修房屋。

  而城镇的住房保障问题则要复杂得多,主要是解决住房面积和住房条件困难,因此保障的模式就会多一些。主要包括经济适用房、廉租房、两限房、公租房等形式,还会把住房公积金、财政税收支持、商业贷款优惠等政策在法律中加以明确。

  “通过这三个原则互相协调,就可以把整个住房保障的结构构建起来”,清华大学法学院副教授王洪亮认为,基于“分层次”的原则,用不同的方式,保障不同的人群,可以将城市中低收入家庭、城市夹心层、大学毕业生等新入职人群、蚁族,以及农民工等人群都纳入到住房保障的范围之内。

  划定住房困难线

  《住房保障法》要解决的两个核心问题是保障性住房的建设标准和个人的申请标准。

  知情人士表示,保障性住房的申请和建设标准,是按照人均住房困难程度为基本出发点,也就是说住房条件不困难的,就不会被涵盖在住房保障的范围之内。除此之外还要考虑收入和财产情况、家庭人口结构和其他因素。

  具体到《住房保障法》草稿中的条文是,规定满足基本生活需要的建筑面积和配套设施条件,并综合考虑居民收入水平、住房状况、家庭结构,以及财产能力、环境资源条件等因素,并适时调整。由国务院制定国家标准,地方标准则由直辖市、市、县级人民政府制定,报省、自治区人民政府备案,并不得低于国家标准。

  不过,现有的法律草稿中并没有对上述指标的具体内容作出规定。

  多位参与起草工作的人士告诉《财经》记者,住房困难程度会由国务院制定出全国最低线,但并不会规定全国上线,然后再由各地方政府据此制定自己的住房保障线。总的原则是,在尊重现有规则的基础上,权力下放地方。

  有关人士表示,统计部门发布的全国人均住房面积是27平方米,但是住建部对这个数字的准确性持保留态度。另外,由于这个数字还包括了农村住房,因此住建部很难根据这个统计数字确定出城镇的住房保障下线。

  据悉,住建部内部的初步想法是,经济适用房的全国申请线是人均住房建筑面积小于13平方米。这个数字是住建部结合国外住房保障的经验,还有实践中各省的标准制定的。

  以最常见的三口之家为例,家庭申请经济适用房的申请线就是拥有的住房建筑面积小于40平方米。另外,这个标准还考虑了建筑学上的因素,比如由于13平方米的房子是建不出来的,因此一人家庭(单身)的申请门槛也是40平方米。

  在保障性住房的建设方面,还会沿用现行全国统一的保障房建设标准。即限价商品房80平方米以下,经济适用房60平方米以下,廉租房50平方米以下。

  对于居民收入水平,现有的《住房保障法》草稿并没有规定需要制定申请保障性住房的全国最低收入标准。

  以建设部政策研究中心副主任秦虹为代表的官员和学者都表示,收入线各地差异很大,只能根据当地的居民收入情况和财政情况划线,全国划线是没有意义的。

  秦虹建议,在做到应保尽保的基础上,再制定一些细化的标准,如考虑到家庭的人口结构因素,也可以有一些大面积的保障性住房。保障基本线还应考虑到二人、三人,以及五人家庭的居住情况。

  租售平衡与共有产权

  保障性住房制度建设的一个关键,就是厘清保障性住房和商品房的边界,这就需要解决一个根本性问题,就是保障性住房政策是保证困难群体的房屋所有权,还是居住权。

  中国城镇居民的住房自有率已经达到83%,这远远超过了很多发达国家和地区的水平。而在一些发达国家和地区,如新加坡、中国香港等地的居民住房大部分都是由政府提供的租屋,真正拥有房屋产权的居民并不多。

  “政府有责任保证居民的居住权,居住的供应具有准公共产品的性质,居住并不意味着所有”,中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山认为,从保障居住的角度来说,应大量建设没有产权的廉租房。

  秦虹赞成中国各城市大力发展廉租房。但她表示,经济适用房和“两限房”(限房价、限套型)这种产权式保障房很难在短时期内完全退出,因为就政府的财政能力来说,无法做到全部通过建设租赁房来满足保障性需求。当然,从保障性住房制度的未来发展方向来讲,还是以租赁为主。

  是选择以租赁房为主,还是以产权房为主要保障方式,现有《住房保障法》草稿给出的答案是“租售平衡”,也就是说租和售是兼顾的。

  参与该法起草工作的人士认为,现阶段的保障性住房还是以建产权房为主,同时租赁可以向产权式方向过渡。而“共有产权”的出现,就是基于这种实际情况的需要。

  “共有产权”是指,以江苏淮安为代表的一些地方政府将保障性住房中,个人、政府的产权和收入的比例锁定,使个人在购买保障性住房支付的金额,以及出售保障房时的利润都相应减少的做法。

  在王洪亮看来,“租售平衡”主要是通过“共有产权”的方式,将购买经济适用房的利润空间压小而加以实现。他举例说,过去如果买一套保障房有100万元的利润,现在实行“共有产权”,买房人只有30%的产权,相应的利润也就只有30万元,加上保障房申请和出售审批手续的完善,这样大部分的投机客就可能会退出保障房市场,转投商品房市场。

  同时,对于买房自住的低收入群体,也会考虑是否值得把毕生大部分的积蓄用来购买没有什么利润的产权式保障房,一部分人也会转而选择租赁式的保障房。

  在现有的《住房保障法》草稿中,“共有产权”是一个弹性的制度,会参照当地的商品房价格,通过土地使用权的价值来衡量政府的产权比例,也会根据个人的支付能力进行适当的调整。

  参与立法的人士认为,在《住房保障法》中引入“共有产权”制度,实际上在某种程度上也是在鼓励购买产权式保障房。

  在“共有产权”制度中有一个租售的转换机制。现在有一种意见认为廉租房租满五年以后,就可以由租房者以“共有产权”的方式购买该房屋的产权。

  实际上这就解决了保障性住房的退出问题。“共有产权”制度中的退出,廉租房和经济适用房都是被保障人购买了所有的房屋产权,就完成了退出。

  现有《住房保障法》草稿中的退出有几种情况,第一种是不符合条件,自然退出;第二种是有违规情况,被强制退出;第三种是由租转售,也是一种退出;第四种是租赁房六个月以上没有居住,或者没有交租金的,转租转借的也会被退出。

  有关人士指出,《住房保障法》中的“租售平衡”不会规定租售比例,这个比例会由各地方政府按照其自身情况来决定,也不会将所有的经济适用房都变成“共有产权”。

  破解地根、银根

  资金问题是另一个决定保障性住房建设能否顺利执行的关键。

  全国人大常委会在2009年的专项调研发现,各地保障性住房普遍存在地方配套资金不到位和开工率低的问题。这凸显了保障性住房与地方土地财政之间的矛盾。

  现有政策规定地方政府对于保障性住房用地不收取土地出让金,同时还规定用于保障性住房建设的投资不能低于土地出让金的10%。此消彼长,自然令以土地出让金为财政支柱的地方政府兴趣阙如。

  陈秀山认为,要解决地方政府的积极性问题,还要从财税制度上进行调整。

  据悉,起草中的《住房保障法》明确了保障性住房建设的资金主要通过政府预算保障。现有《住房保障法》草稿原则规定了,县级以上的人民政府应当编制预算,预算要写入政府工作报告,并由人大监督。

  不过,草稿中并没有明确中央政府是否要编制预算,也没有规定如何编制住房保障预算,以及住房保障预算占整个预算的比例等都没有规定。这是因为上述问题需要各个部门协调以后才能做出规定。

  在保障性住房的建设用地问题上,现有《住房保障法》草稿规定,政府每年要制定年度专项用地规划,要制定长期规划,还要列入政府工作报告,并保障优先用地。

  现有《住房保障法》草稿对引进社会资金建设保障性住房作了原则规定。

  《财经》记者采访的多位相关人士表示,应该通过发动社会资金的进入,把廉租房的建设逐步扩大,并给予一些商业利益或者其他对价来鼓励社会资金的进入。

  另外,政府也可以通过多种渠道筹集房源,如发动一些社会闲散住房用于保障性住房,政府给予房主一定的税费减免政策,将这些房子租给低收入群体。

  现有《住房保障法》草稿还对个人买房的资金困难,提供了一些解决方案。

  对于“夹心层”人群,也就是指买不起商品房,又不够住房保障标准的人群,会逐渐扩大保障范围,通过保障性租赁房、住房公积金、商业贷款优惠、税费优惠等方式加以解决。

  另外,住房公积金是否能用于保障性住房社会上一直有着不同的意见,也是广大夹心层关注的问题。

  由于公积金是私人财产,这就给公积金用于住房保障带来了两大问题,一是公积金能不能用来建保障性住房;二是没有交公积金的人能不能用,主要是指在当地有工作单位,但不是本地户口的人能不能用公积金。

  参与该法起草工作的人士表示,现在法律草稿的公积金这一章的篇幅只有三四条。住建部想在上述两个问题上做出一些突破,计划将公积金界定为具有公共目的的私人财产,也就是住房公积金既可以自己使用,其他人也可以用,还可以用来建设住宅。

  自住房保障制度实施以来,地方政府违规建房,经济适用房摇号几连号现象,个人骗取保障房的事件屡屡被媒体曝光。

  为此,《住房保障法》草稿对政府和个人的法律责任都做出规定。参与该法起草工作的人士表示,相关责任规定较为原则。个人需要承担的最重的法律责任是,对符合《刑法》规定的骗取住房保障行为,要负刑事责任。

  政府的法律责任主要是绩效考核、问责制。政府其他的法律责任还有玩忽职守、徇私舞弊等,但这些并不是《住房保障法》能够独自确定的,需要符合相关法律的规定才可以认定和处罚。

【作者:《财经》记者 王毕强 】 (责任编辑:闫祺)
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