改善公共治理 保障人民权益

本文见《财经》杂志2010年第11期 出版日期2010年05月24日 共有0条点评
现阶段我们要研究的不是三权分立、全民选举、多党制等问题,而是从技术层面上帮助改善执政效率,增加透明度,保障人民的权益

茅于轼/文

  改革开放30多年后,大家总结其成果,即使最苛刻的评论家也不得不承认中国在经济上的伟大成就。我认为中国人追求现代化的100多年来,只有近30年的改革开放是走上了轨道。将来的历史学家也许会把这个阶段看成是中国几千年发展的一个转折点。

  公共治理是政改突破口

  但是在发展中也出现许多问题。政府的廉洁状况没有太大改善,财富的分配过多偏向富人,人民的基本权利很难得到保障。

  这些问题形成了紧张的社会关系,它的根子还是在政治体制的不相适应上。在经济体制方面,我们大体上完成了向现代化市场制度的转型过程,没有政治体制改革的相应配合,经济改革的成果很难维持,更谈不上巩固和前进。

  中国贫富分化现象日益严重,这个问题的根本还是在人的基本权利方面。大家注意到外观可见的贫富分化,但地位不同、权利不同仍然没有受到关注。而地位的不同并不能直观可见,却恰恰是贫富分化的一个重要原因。

  贫富差距扩大化反映出来的是更加深层次的问题。最近几年出现了不少群体性的维权运动,表面上看起来是仇富,实际上是对权势和地位不平等的抵制。是谁侵犯了基本权利?是有地位的权势者。而现在中国最有权势的显然是政府,问题出在老百姓很难监督政府。

  当然老百姓要实行监督权,也必须意识到,中国的改革如果没有共产党的领导是不可能取得这样的成就的,今后的十几年内如果没有共产党也会出现问题。所以,现阶段我们要研究的不是三权分立、全民选举、多党制等问题,而是从技术层面上帮助改善执政效率,增加透明度,保障人民的权益,聚焦政府的公共治理问题,尤其是提高城市的公共治理水平。

  聚焦政府公共治理课题,给各地政府的业绩评分,作出定量评价,就显得尤为重要,也可以用以监督政府,改善政府绩效,进而改善地位分化和贫富差距,从而推动改革继续前行。

  人均GDP与治理水平无关

  中国未来的改革要聚焦政府的公共治理,这需要回答下列两个问题:政府的公共治理水平和人均GDP有没有相关性;公民的基本权利保障及改善和政府的公共治理水平有没有相关性。搞清楚这两个问题,将会有助于人们理解提高城市治理水平对中国未来的好处。

  而聚焦政府的公共治理水平,不妨从对省会城市的评分开始,这还可能有两个用场,一是可以建立一个各省会城市之间在公共治理方面的竞争环境。现阶段的中国,百姓对政府的监督能力很差。由一个独立的第三方对政府的公共治理工作做出评价,客观上能提供一个信息平台,在这个平台上百姓能看到,自己的城市在为人民服务方面和其他城市相比较做得怎样。这样的信息无形中会对当地政府产生竞争压力。不过这样的竞争压力不是短时间所能建立起来的。

  二是给干部评价增加一个信息源。干部工作的好坏需要客观评价。在目前的官员晋升体制下,由于各种利益的牵扯,信息很容易被扭曲。GDP挂帅的评价机制未能从根本上得到改变,因此出现了大量地方政府的干部只关心GDP数据,而忽略公共治理。而客观真实的信息,不仅包括GDP相关的数据,也包括对政府公共治理水平的相关数据,对人事部门和组织部门是一个宝贵的基础材料。同时对居民的调查是最重要的,因为他们是政府直接的服务对象,对政府的服务水平最了解,也最有发言权。

  根据天则经济研究所的研究发现,各城市的治理水平和当地的人均GDP并没有明显的关系。人均GDP越高的城市,治理方面的表现并不一定越好。同时,一些人均GDP差不多的城市,治理的表现差异很大。

  比如,成都和昆明的人均GDP接近,但是成都的治理得分要比昆明高15%。按照经济发展水平把调查30个城市分为三组,然后观察每组的平均情况,结果发现经济发展最高的一组的整体治理水平要比其他两组高,但只高了不到2%。经济中等和较差的两组治理状况几乎没有差别。

  在公共服务这个维度上,三个组的排名与经济水平一致,经济越发达,公共服务上的得分就越高。但是在政府的治理方式这个维度上,经济最差的一组和经济最好的一组表现接近,而经济中等的一组表现最差。这就说明发达地区的政府在和经济无关的事务上,表现并不比经济欠发达地区的政府更好。

  人均GDP与公共治理水平不相关有重要意义。它说明我们在追求GDP之外还应该有别的目标,就是改善公共治理。公民权利和治理方式不一定和经济发展有关。短期内不保护产权和人权,GDP也可以增长。中国地方政府热衷的土地开发和基础建设投资就是不依赖法治建设和产权保护的经济增长方式的典型。

  争取更多公民基本权利

  但人们的物质享受和公共治理的享受是两个不同的维度,两者不能相互替代。GDP低的省份也可以实现良治;GDP高了也不能忽视对公众的公共服务。

  实际上公共治理水平与GDP无关,但却与公民权利紧密相关。现有的以GDP为主的官员绩效考评模式迫切需要改变,否则就会侵害公民的基本权利。而长期危害公民基本权利的制度是无法推动经济可持续发展的。

  公民基本权利的保障需要依靠政府治理水平的改善。认为穷的地方不能改善公共治理的想法事实上是站不住脚的。人均GDP低的省份也可能在公共治理水平上获得高分,就表明只要政府改变其治理方式,穷的地方照样可以提供高质量的公共产品和服务,进而保障公民的基本权利。

  一个地区如果小孩子受教育的权利、人们看病和养老的基本权利都无法得到保障,那么就会加深该地区的地位不平等,而地位不平等意味着穷人上升的空间和渠道受到限制,这种情况一旦恶化,极有可能造成群体性事件影响社会的稳定,从而拖累整体上经济和社会的发展。

  地位不平等与虽然有贫富差距但穷人拥有上升空间和渠道不同,后者意味着穷人和富人在地位上其实是平等的,因为穷人可以通过合法努力变成富人。但地位不平等却限制了这种流动性。

  经济发展并不会必然带来公民基本权利的改善。正如我们前面说明的那样,单纯的GDP哪怕是人均GDP的增长,可能同时伴随着城市公共物品和服务供给的恶化,不仅在城市和乡村之间造成巨大的差距和不平等,甚至在城市和乡村内部也会形成巨大的地位不平等。这种不平等会侵害公民的基本权利,进而陷入更加不平等的恶性循环的怪圈。■

  作者为天则经济研究所理事长

【作者:茅于轼/文 】 (责任编辑:李旸)
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