龙港标本

本文见《财经》杂志2010年第15期 出版日期2010年07月19日 共有0条点评
龙港过去20年的发展历程,兴于放权,困于扩权,个中矛盾,堪称中国式城镇化的一个鲜活样本。此样本也标示出:如果不能突破当下行政体制、财税分配体制束缚,所谓“强镇扩权”终是权宜之计

《财经》记者 朱雨晨 实习记者 潘国建

  放权

  那是镇级政府拥有管理权力最多、运作也最宽松的黄金时期

  1992年,龙港被温州市定位为城乡一体化发展实验区,这可视为龙港的又一次扩权尝试。实验区对龙港镇政府的机构设置进行了城市化的改造,由原来针对农业格局的七站八所,过渡到与城市相对应的分局设置。

  彼时,中国行政体系中,条和块的区分、冲突并不明显,县几个主要部门都在龙港镇设立了分局,如公安、工商、土地和税务等。当时土地和规划尚未分家,因此在镇里是一个规土分局,而且由分管城建的副镇长兼任分局局长。

  当年任常务副镇长的汤宝林回忆,针对龙港镇内的事务,镇政府办公会基本解决了一切问题,定下的就是最终决议,拿到县里去,由分管副县长无责任签字。也就是说,镇里做的决定,只需到县里进行备案。

  这种做法简化了政府的行政审批手续。当时在镇工商分局工作的傅小平说,他所负责的个体户审批都是当天完成,营业执照当天发放,效率很高。他会定期把审批表格送到县工商局备案,完成盖章备案的程序。

  城乡一体化实验区的另一项措施,是将龙港镇列为“市级计划单列镇”,最主要的是工业、商业用地指标单列。

  现任镇委委员金珍敏记得,上世纪90年代初所有的土地使用指标文件中,涉及苍南县的都是列出一个整体数字,之后括号内注明龙港,再单列一个数字,一般占整个苍南的三分之一至一半。这意味着龙港的用地不必考虑在整个苍南县平衡,而可以单独完成。

  盖章备案和土地计划单列,意味着县级的事权已大大下放至镇,而且副镇长兼任分局局长,局长以下公务员的考核、任免由镇政府决定,这意味着人事权的下放。1992年,龙港镇并入周围4个乡,规模从7.2平方公里增至58平方公里,其发展空间也因此进一步扩张。

  1996年,以当时的国家体改委牵头,中央11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》,在全国选择57个镇作为改革试点,龙港名列其中。1997年1月,全国小城镇综合改革试点工作会议也选在龙港召开。

  此次改革,实质是将1992年已经下放的人权、财权、事权固化,并设立了镇一级金库,建立起镇级的财政预决算制度。

  另一个突破,是从上世纪90年代中期开始,镇委书记兼任县委常委,参与苍南县的决策。此“高配”虽然未被文件固化,但也逐渐形成了惯例,以便于镇委书记使用人事权力。

  时任龙港镇长黄宗克回忆说,这一次改革,是彻底将龙港针对农业的政府设置改为城市功能,七站八所体制从此结束。他与县委进行艰苦谈判之后,确定了镇、县两级财政按基数缴纳,超基数收入留解比例为二八分成,即80%留归镇级使用;镇级土地出让金的90%留于龙港镇。

  “各个行政事业单位的资金收支全部由镇财政掌握。”多位县、镇官员受访时慨叹,那是镇级政府拥有管理权力最多、运作也最宽松的黄金时期。

  收权

  小城镇的权限都在“上面”,无论哪任县委书记,都要考虑自己的收入

  权、利的重新分配注定矛盾重重,在现有体制下的县、镇之间一贯的条块分割难以理顺。

  黄宗克也承认,那轮改革当时轰轰烈烈,其全部效力只是一份县委、县政府联合现场办公会议纪要,而且这份会议纪要上也写明,改革以三年为限进行试验。果然,三年后黄宗克再次打报告要求继续该体制改革,就不再有回音。此前下放的县级权限被逐渐收回,镇金库也成了只有外壳没有储备的空架子。

  权力被上收的一大原因,是上世纪90年代起,中国各项行政法律逐渐完善。县级单位一般被列为垂直部门最低层的执法主体,县以下政府单位仅为县的派出机构,如发生行政诉讼,镇级分局连应诉资格也不具备。县级部门的权力下放仅被文件规定,不受法律体系固化,人为修改,出现反复的可能性很大。

  与《财经》记者交流的苍南、龙港官员认为,21世纪初县领导易人,对小城镇改革的思路趋于保守,也是权力上收的一大原因。

  另一重要原因,是1994年中国分税制改革之后,地方政府财权被上收。据苍南县发展和改革局局长李上清计算,县级可支配财政约为全部收入的四分之一。在这种情况下,本级财政留成不敷支出,于是各级地方政府逐渐把土地出让金作为本级政府的主要收入来源。李上清本人曾任职龙港镇副镇长,对龙港的困境和发展潜力非常清楚。他也坦承,作为县里的领导,面对的不仅仅是龙港一个强镇,另有35个乡镇,其中还有相当比例的乡镇欠发达。“因此从县里的角度来看,必须得考虑全县的平衡问题。”

  比如教育问题,龙港自建镇之初,教育即为属地管理。苍南县要考虑全县教育资源的平衡,就于21世纪初将教育附加费等专项资金调回县里,统一调拨。

  在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来,龙港被收权,关键还在于县与镇之间的利益分配问题:“小城镇的权限都在上面,无论哪任县委书记,都要考虑自己的收入,本来龙港收入占县的一半,就是个城市的规模。上世纪80年代的时候财政盘子还不大,现在一刀切下去,几个亿几十亿就没有了。因为涉及特别明显的利益关系,所以上级政府不愿意改革。”

  2001年,前任副镇长汤宝林回龙港担任镇长,以“倒退”“复辟”形容当时龙港镇政府的权力状况。而镇级政府面对的“小马拉大车”问题,“看得见、管不着”问题日趋恶化。

  强镇何处去?

  一个70万人的镇,你能说它不是一个城市吗?

  2007年,汤宝林升任龙港镇委书记,这时的龙港,面积扩大到83平方公里,户籍人口加流动人口近40万人。人口规模足以与一个中等城市匹敌,而经济总量已超过同为温州地区的洞头、泰顺、文成三县总和。“但人家都是县的编制,四套班子齐全。我这里还是一个镇,每个分局七八条枪,怎么管?”汤宝林说。

  此时,城市化中的环境污染、安全生产、违章建筑、食品卫生等问题,无不在龙港变得矛盾尖锐。而这些工作大都属于垂直部门,一方面人手奇缺,另一方面镇政府协调起来颇为困难。极端情况下,汤宝林只能动用龙港镇电视台,以舆论监督方式推动工作。

  2008年年底,浙江再次启动强镇扩权。2009年6月底,温州出台《关于推进强镇扩权改革的意见》,其中首度明确,此次强镇扩权,党政一把手将实现“高配”,即试点镇根据工作需要,镇委书记可进所在县委常委;同时,镇长明确为副县长级。此举措一度被视为此轮强镇扩权的亮点。

  同时,温州市委、市政府公布市级强镇扩权改革第一批试点镇。龙港、鳌江、塘厦、瓯北、柳市等五镇入选。各县市在用地指标、财政分成、项目支持、扩大派驻强镇职能部门权限等方面获得政策支持。

  几经协调,龙港的强镇扩权方案于2009年年底完成,龙港要求下放的100余项事权,最终仅被批准49项。此次改革,可谓是十年前小城镇综合改革有限翻版。不同的是,龙港将单设交警大队,并建立房管分局、环保分局和司法分局。镇一级分局局长将兼任县局副局长。

  对于这一做法,温州市发改委综合体改处副处长胡明送对《财经》记者表示,“此次放权不是放给政府,而是放给部门,所以说它是县部门的延伸。”在此种思路下,此轮“扩权”能走多远,殊难预料。而在苍南县,已有局领导放出话来,说龙港要是管得不好,或者出问题,权力随时是可以收回的。

  但此次改革方案中,亦不乏新的尝试,比如,方案提出了建立龙港镇综合管理执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心和公共资源交易中心。尤其是后两个中心,如果发挥作用,将使龙港镇的发展规划、土地出让、交易使用的实际权力下放到镇里。

  然而,时至2010年7月,“强镇扩权”启动已经大半年了,上述两个中心却未在龙港建立。苍南县的解释是,从1996年小城镇综合改革起,至今各项改革的原则之一就是不能扩大编制。如建立镇级平台,则必须从规划、土地各县级部门抽调人手入龙港,而且要有独挡一面的综合实力,对于县级各部门来说难度非常大。县规划建设局局长说,整个苍南的规划建设人才只有一套,无论如何都难以再分出一套人马给龙港。

  2010年2月22日,温州市委书记邵占维在一次座谈会上首提“镇级市”概念,并表示将着力解决强镇责大权小的突出问题,努力把包括龙港在内的五个试点强镇建设成为“镇级市”。

  但所谓“镇级市”,在汤宝林看来不过是个“昵称”,在现有的行政体制束缚下,龙港的惟一选择只能在镇的功能上继续推进城市管理,比如在规划上按照城市的规模进行设计,而不可能突破当下的行政治理框架。

  相比于“强镇扩权”的有限推进,21世纪初开始,温州市的各项规划中,都把龙港定位于鳌江地区的中心,龙港也正制订新的十年规划。按照龙港镇长王忠秀预测,至2020年多项规划执行完毕时,龙港镇将拥有70万人口。

  “一个70万人的镇,你能说它不是一个城市吗?”王忠秀说。■

【作者:《财经》记者 朱雨晨 实习记者 潘国建 】 (责任编辑:李旸)
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