广东镇改渐进

本文见《财经》杂志2010年第15期 出版日期2010年07月19日 共有0条点评
2010年以来兴起的又一轮镇改试点热潮,其中不乏新意,但更多仍是对十多年前那场改革的复归。复归之后,能否走得更远,无法预料。但“强镇”最终蝶变为“城市”,却是无法阻挡的必然趋势

《财经》实习记者 潘国建

  继深圳大部制、顺德综合改革之后,广东政改再起波澜。

  6月18日,广东省正式印发《关于简政强镇事权改革的指导意见》,该省范围内的镇(包含乡和街道)将获得更大行政许可、行政执法以及其他行政管理权。人口多、经济总量大的镇甚至可以行使县级管理权限,也就是事实上的城市管理权。

  作为改革先行者、中国最发达省份之一的广东,改革开放30多年来,其发达的镇域经济始终面临行政体制掣肘,改革动力逐渐积聚,且势在必行。

  广东省此次改革突破区划撤并、人员分流等传统改革套路,其总体思路为强化镇级政府自治的同时,将更多的职能让渡给市场和社会。

  但应该看到的是,广东省此次改革侧重于镇级与市、区、县级政府之间的事权分配,未直接触及财权和人事权深入调整。上级政府将权力下放到镇级政府,各部门之间的权责如何重新分配?现有行政体制约束下,单向的放权模式能否持续?底层政权的调整对全局的行政体制改革有何意义?这些均需时间来检验。

  改革由来

  改革开放30多年来,珠三角地区的镇域经济得到强劲发展,诸多强镇“富可敌县”。

  2008年,广东全省有28个乡镇GDP超过100亿元,但67个县中,GDP不到100亿元的县就有47个;财政收入超过2亿元的乡镇有58个,同时财政收入不到2亿元的县却有37个。

  以东莞市长安镇为例,2008年财政收入17.4亿元,而非珠江三角洲的县财政收入一般仅有1亿元-2亿元。就财政收入而言,长安一镇就相当于10多个县。

  在中国向工业化、城镇化转型的发展过程中,“小马拉大车”的尴尬局面愈发凸显。

  按照中国现行体制,政府分为中央、省、市、县、乡镇五级架构。乡镇作为最基层一级政权重建于1983年。根据地方组织法,乡镇政府主要执行本行政区域内的经济社会发展计划、预算。教、科、文、卫和财政、民政、公安、司法、行政、计划生育等事务也由其承担。而在现有垂直体制下,资源分配受制于等级化的城镇行政管理体制,行政等级的高低决定着获得资源的多寡,因而出现“责大权小”的怪相。

  以广东省佛山市顺德区容桂街道来说,其下辖26个村和社区,有近50万常住人口, 2009年容桂的工业产值超过1100亿元,可支配财力为13亿元。就其体量而言,容桂已相当于一个中等城市。与其他经济强镇一样,容桂面对的是“市级的经济总量、县级的人口规模、镇级的管理权限”。

  容桂街道办现有90个行政编制,与常住人口的比例远超过1∶5000,处理行政事务的压力可见一斑。镇级政府不得不配备并独自供养大量机关聘员。依照相关法律,这些聘员并不能参与处罚和执法,而只能协助处理行政事务。

  不久前,广东省社科院公布的一份报告也认为,经济发达的佛山所辖乡镇的公共服务资源配置仍属低水平。

  2009年7月,广东省委书记汪洋批示,在佛山和东莞开展“强镇扩权”试点。最终佛山市的狮山镇、容桂街道,以及东莞市石龙镇、塘厦镇入选。试点的镇和街道获得财政、规费、土地、社会管理等县级经济社会管理权限。

  几个试点镇的共性是经济总量庞大且外来人口众多。但在辖区面积、农业人口比例等方面,四个镇也存在不小差异。负责指导试点的广东省编办探索不同镇改方案的意图明显。

  实际上,镇级行政体制改革此前已在江苏、浙江等经济发达省份展开尝试。为吸取经验,佛山市委书记林元和曾亲自带队前往江浙考察。在林元和看来,江浙地区的改革思路与佛山不尽相同,浙江县域经济发达,是为培育强镇而扩权。而广东镇域经济已具规模,所面临的是强镇城市化进程中的治理难题。

  2009年11月,佛山市委、市政府印发了《佛山市简政强镇事权改革试点指导意见》,提出:要以加快政府职能转变为核心,实行简政放权,创新体制机制,提高行政效率,降低行政成本,为基层群众提供优质、便利的公共服务。

  2009年12月,广东省委书记汪洋亲自敲定“简政强镇”这一提法,并要求在总结佛山、东莞试点经验的基础上,“形成一个指导全省(尤其是珠三角各市)简政强镇事权改革的意见。”

  在汪洋的推动下,广东省编办开始密集调研和总结试点经验,历经多次修改后,形成《关于简政强镇事权改革的指导意见》(下称《意见》)。2010年6月,《意见》获广东省委常委会审议通过,并以省委、省政府名义印发,之后“今年内基本完成”的时间表也随之确定。

【作者:《财经》实习记者 潘国建 】 (责任编辑:李旸)
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