广东镇改渐进

本文见《财经》杂志2010年第15期 出版日期2010年07月19日 共有0条点评
2010年以来兴起的又一轮镇改试点热潮,其中不乏新意,但更多仍是对十多年前那场改革的复归。复归之后,能否走得更远,无法预料。但“强镇”最终蝶变为“城市”,却是无法阻挡的必然趋势

《财经》实习记者 潘国建

  放权之困

  《意见》对镇级政府的职能予以明确。镇的四个主要职能是“促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主”。这其中,社会管理和公共服务职能尤被强调。

  由于广东各市、县政府所辖镇的情况差异很大,《意见》只确立了下放给镇级政府权力的原则性标准,“与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权”。市、县政府及其部门“能下放给镇的都要放”。

  决策者的本意是:让乡镇获得更大的、直至县级管理权限,放权但不升格。人口多、经济规模大的特大镇,可以行使县级权限,这可视为对其城市治权的必要“追认”。

  事权下放提升了行政效率,民众办事周期大大缩短。试点镇依据新增权限加快了审批程序。比如,房地产租赁登记从原来15个工作日缩短为一个工作日,个人住宅用地审批从原来24个工作日缩短为10个工作日。

  《意见》的一个特点是,根据乡镇的不同规模进行分类处理,主要分为一般镇、较大镇和特大镇。镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入为三项分类指标。其中,特大镇可赋予县级经济社会管理权限。按此标准,佛山全市33个乡镇和街道,有17个属于特大镇,将获得县级管理权限。

  《财经》记者获悉,中央编办对广东省此次制度尝试予以高度认可。

  权力下放已成定局,但绝非一帆风顺。

  目前,东莞的两大经济强镇石龙和塘厦已经历了两次放权。2009年10月下旬,东莞市第一批下放了248项事权,2010年4月下旬第二批事权下放,35个市直部门共下放事权575项。佛山南海区和顺德区则分别将116项和316项管理权下放给狮山镇和容桂街道。

  下放权限中,机关聘员的招考录用、街道工作机构正职任免审批、个人住宅用地审批等引人注目。但此次放权并不涉及重大项目的审批权和资金配置权等核心权力,这意味着市、县、镇三级政府原有分权体系没有根本性的变化。

  另一个不可回避的问题是,数量可观的事权多由上级政府的各个职能部门“挑挑拣拣”后下放。镇级所增权限中不可避免地出现部分虚权。一位不愿具名的试点镇镇委书记说:“林业、农业部门下放的部分权力估计几年也难用一次。”因为该镇发展多年后,几乎没有传统的林业和农业。他认为,此类权限的下放只会加重镇级管理负担和责任风险。

  “不仅要舍得放权,而且要舍得放管用的权!”在2009年年底广东省深化体制改革工作会议上,汪洋曾如此提醒放权的各级部门。

  在广东省《意见》的基础上,顺德区正在拟定的全区简政强镇方案吸取了此前教训。新方案将重新分配两级政府部门的权力,“区政府及其部门只负责区域内的统筹事项,镇级政府则负责微观管理。”

  另一个必须面对的现实是,在现有镇级治理结构下,人大、纪检部门的监督作用难以发挥。如何避免下放的权力被滥用,亟须法律与法规的完善。

  此外,下放事权中的行政执法权问题亦为难点,按照法律规定,只有县级人民政府才能行使行政执法权,扩权镇的执法权尚有法律障碍。

  在容桂街道,卫生和人口计划生育局内设有药政股,主要承担药物、药械监督职责。一名副局长兼任股长,其余办事员为从医院抽调的医生。他们虽有专业知识,但因没有专项执法编制而不具备执法权,难以开展有效的监督工作。

  另外,试点的市、县部门目前主要是以委托、交办的方式将事权下放到镇。而试点镇在行使这些权限时,是以下放权限的市县部门名义进行,加盖的也是上述部门的业务章。实际责任和名义责任分离,成为放权中的现实矛盾。

  对于上述问题,拟在今年出台的《广东省扩大较大镇行政执法职权规定(讨论稿)》试图加以突破。《财经》记者了解到,根据讨论稿,行政法规、国务院部门规章规定的由县级政府及其部门行使的执法权,经省政府批准后较大镇人民政府可直接行使。法律规定的县级人民政府或其部门的部分行政执法权,则可以委托较大镇人民政府行使。

  简政破题

  长久以来,镇级公共服务的供给不足,往往被归咎于镇级行政事业编制有限。而若政府将所有公共服务包办,则面临机构膨胀的问题。两难之中,政府向社会“放权”成为一个现实的选择。

  《意见》将简政作为此次改革的重要一环,即乡镇可以通过委托、授权、购买服务等形式向市场中介和社会组织“放权”。上述机构自此可以从事市政维护、后勤管理、社区服务等公共事务。从试点情况看,从这些事务中抽身后,镇级政府人手不足的情况有望缓解。

  政策制定者的想法是,原由政府提供的部分服务工作交由非政府组织。在资金上,政府则给予非政府组织一定资助。

  “简政有纵向横向之分。”广东省编办体改处处长刘光大认为,上级政府放权是纵向简政,镇街向社会放权是横向简政。

  顺德区容桂街道的社工服务便可谓刘光大所言的“横向简政”的例子。

  2010年1月,有两年社工经验的廖倩婷和其他5人通过竞聘成为容桂街道首批社工。在容桂街道办海尾居委会工作几个月后,附近的居民和居委会工作人员开始习惯称呼她廖姑娘(“姑娘”是对女性社工的称谓)。这段时间,她和另外一位同事在居家养老、家庭调解、青少年辅导等方面提供专业服务。

  与上海、深圳和广州等地不同,容桂社工是通过村(居)福利会等民间组织运作。福利会设在居委会,兼具民政和慈善的功能。其资金来源于企业、居民捐款和街道办专项拨款。

  容桂街道慈善会、村(居)福利会成立后,募集的慈善基金总额已近亿元。社工的工资由福利会支付。目前,容桂17个社区(村)已有22名社工上岗。

  此外,为了解决人财物配备不足,乡镇一级管理难以延伸至村(居)的困境,容桂为此设计了村(居)“政社分离”方案,将基层事务分为行政事务和社区事务。具体做法是,整合街道和社区有关部门与人员成立社区市民服务中心。该中心作为街道的办事和服务机构,统一负责办理行政事务。服务中心工作人员为政府聘员,工资由街道办支付。村委会和居委会则回归自治职能。2009年12月至今,华口、海尾、马冈、红星等4个社区、村试点“政社分离”,并拟在全区推广。

  “‘政社分离’的前提是保证村(居)自治。”中山大学肖滨教授认为,功能分离后,村(居)自治和政府公共服务职能都能得以实现。

  广东省编办最终认可了桂容街道试点多项经验,并不同程度地纳入《意见》。

【作者:《财经》实习记者 潘国建 】 (责任编辑:李旸)
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