广东镇改渐进

本文见《财经》杂志2010年第15期 出版日期2010年07月19日 共有0条点评
2010年以来兴起的又一轮镇改试点热潮,其中不乏新意,但更多仍是对十多年前那场改革的复归。复归之后,能否走得更远,无法预料。但“强镇”最终蝶变为“城市”,却是无法阻挡的必然趋势

《财经》实习记者 潘国建

  未竟之路

  应该看到,广东省此次出台的《意见》着重事权改革,在财权、人事权两项上动作不大。

  此前的乡镇改革多在区划撤并、机构精简、人员分流上修修补补。“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈难以打破。

  此次出台的《意见》,虽提出要“综合设置党委、人大和政府机构,优化编制配备”。但在镇街主要干部任免机制上,《意见》没能做更大突破。

  从几个试点镇的情况看,也只是将镇内的党政部门、街属单位和部分县、镇双重领导的单位“瘦身”,不涉及人员精简。

  《财经》记者在采访中还发现,受访镇无一例外地面临财政难题,即使强镇也不例外。

  作为一级政府,乡镇除保自身运转外,还要提供本区域内教育、基础设施、社会治安、环境保护等支出。根据现行《预算法》,一级政府一级预算。财政资金在这五级政府中循环,并在五级政府之间进行流转。在这一格局中,各级政府以划定税收收入为本级财政收入,不足部分,由上级政府转移支付。

  现实情况是,虽然经过1994年的分税制改革以及2002年的所得税收入分享改革,分税实质仅限于中央和省级政府间。省以下财政则基本延续了此前的分成制和包干制。前者是县、市、区和经济发达乡镇之间,每年根据一定的比率实行税收分成返还;后者则是县财政对欠发达乡镇财政进行兜底保障。

  在现有财税体制下,乡镇“事权”与“财权”不统一,事权无限与财权有限的矛盾越来越突出。

  这样的弊病是,省以下政府层层向上集中资金,但基本事权却逐步下移,造成的结果是,即使是经济强镇也面临“财源充足而财力不足”的状况。

  从试点镇来看,改革后镇级财政压力来自两方面:一是派出机构由原来的垂直管理下放给镇里管理,镇财政要负担其办公经费和人员工资福利;二是与事权相匹配的公共财政支出缺口巨大。

  由此来看,“放权”理应伴随着“让利”。特大镇可行使县级经济社会管理权限,进一步扩大财权也应成为必然。但是此次《意见》中虽有“财政分配要向镇级倾斜,使镇级财力与其承担的责任相匹配”表述,却缺乏更加细化的规定。

  各地显然也意识到这个问题,《意见》公布后的第三天,东莞市对石龙、塘厦两试点镇分别临时财政补助1500万元和2000万元,但这种财政安排毕竟不是常态。

  据《财经》记者了解,在部分县市编制部门牵头细化的简政强镇方案中,暂不涉及财政分成比例的调整。

  制度上的谨慎调整,彰显决策者的求稳心态。多位受访者认为,事权调整阻力较小,涉及真金白银的财政改革则难度很大。

  广东省社会科学院竞争力研究中心主任丁力认为,财权的改革才是根本的改革,但从目前看,还只是从增量上调整,存量上的调整则几乎不可能。同时他认为,省一级政府只能通过转移支付手段缓解各级政府财政的困难。“仅仅在广东省一级层面调整还不够,这需要中央赋予广东省一级更大的财政支配权。”

  “较财政花多少而言,怎么花更重要。”广东省编办体改处处长刘光大解释说,此次《意见》规定“镇党政机关及所属机构预决算公开”,先对其财政使用进行规范。他认为,在规范财政资金运行合规合理后,再考虑启动财政分成的向下倾斜。

  丁力则认为,改革采取循序渐进的推进策略可以理解,但整体的改革框架需要明确,与之配套的改革也需加紧制定。■

【作者:《财经》实习记者 潘国建 】 (责任编辑:李旸)
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