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李力行:农房抵押与农地制度创新

本文来源于《财经》杂志 2011年06月26日 22:18 我要评论(0
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在土地制度改革基础上,应修改相关法律,为包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农房所有权在内的农村财产权利提供抵押服务

  在发展经济学中,农村金融的功能早已被提升到农村发展的核心地位。对许多发展中国家的研究表明,包括土地抵押融资、小额信贷在内的农村金融,可以刺激投资、创业、技术进步和移民,而这些都是农村发展、消除贫困最有力的因素。土地和房屋是农民最重要的资产,其抵押功能成为发展农村金融的关键。

  汶川地震后,为加快灾后农房重建,成都市允许农户以宅基地使用权抵押贷款,由政府组织成立的担保公司进行担保,当地农商行和信用社发放贷款。

  以重灾区都江堰市为例,每户农民贷款额从几万元到几十万元不等,最多有贷到100多万元,年利率在5%-6%。仅青城山镇贷款额就达上亿元,作为抗震救灾的紧急措施,宅基地抵押贷款对迅速筹集资金恢复重建起到重要作用。

  随着城市化的推进,靠近城市的农村土地和房屋等财产的价值大大提高。在沙县,正是因为科技园、公路、铁路等项目的建设,农村宅基地和农房的市场价值得以体现。即便在其权属仍受到限制的情况下,农房贷款仍出现转机。

  如何让农民合法分享到城市化带来的增值收益,对于统筹城乡发展具有重大意义。同时,只有开辟合法的流转和融资渠道,才能彻底解决“小产权房”、地下钱庄等违法乱象。

  在这种背景下,福建沙县本地金融机构试行的农房抵押贷款,具有重要意义。沙县的农房抵押发展历程说明,城市化带来的冲击已经让农村土地、房屋等财产的确权、流转、抵押、融资等问题摆到了显著的位置。农房抵押并非简单的农村金融问题,它凸显了土地制度改革的必要性。

  界定农村财产权利是基础

  首先,农房和宅基地必须要权属清晰,才可能发挥抵押融资的金融功能。由于农房和宅基地在空间上难以分割,农房的权属依附于宅基地的权属界定。

  在沙县试点中,国土和房管部门承诺,对拟进行抵押贷款的集体土地和房屋进行登记正是关键之举。而要真正将集体土地清晰地界定产权,需要在理论上和实践上做好细致的工作。

  理论上需要撇清的,是区分集体土地的保障功能和财产功能。长期以来,关于土地具有社会保障功能的说法一直占据主流。受此思想的影响,加上对农民失去保障、流离失所的担忧,土地的流转和抵押受到压制。过分强调保障功能,不但限制了财产功能,同时也导致了当前土地、金融相关法律在农地农房抵押问题上的滞后。

  实际上,把土地视为社会保障的基础,完全是一种人为的说法,没有任何法律依据和理论支持。农民对农用地的承包经营权、宅基地的使用权都是实实在在的财产权利,理应具有流转交易和抵押融资功能。

  实践中,清晰界定农村土地财产权利非常复杂,同时也是考验地方政府执政能力的事。农户之间土地的划分,牵涉到农村因人口增减等因素累积的各种矛盾,确权决非一日之功。

  以成都为例,从2008年初启动农村产权制度改革开始,花费了三年时间,几经波折才基本完成农村土地和房屋的确权颁证工作。所有土地得到清晰测量,农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农房所有权、林权等得到确认并颁证到户。可见,作为农房抵押权利基础的农地确权需花大力气才能完成。

  探索流转和抵押的稳妥路径

  其次,在权属界定清晰的基础上,要找到一条现实可行的路径,积极稳妥地推进土地流转和抵押。尽管土地作为社会保障的说法没有依据,但对土地流转造成农民失地失房的担忧却现实存在,也是改革必须正视的。

  成都灾后重建中创造了著名的“联建”模式。拥有宅基地使用权的农户,与有意向的社会投资方缔约,在确保先为灾损农户修建住房的前提下,允许投资方在剩余部分的集体建设用地上,从事符合规划的投资、建设和经营活动。

  在具体实施中,农户在保障自住的前提下,将空闲的宅基地退回集体,经集体经济组织代表大会讨论并以三分之二以上多数通过后,由农户、集体和投资人签订三方协议,以集体建设用地流转的方式转让其使用权。通过区分农民自用的宅基地与剩余的集体建设用地,顺利实现了“有保障的转让”。

  在灾区,如果农户选择不流转宅基地,也可通过抵押获得融资。具体做法是,由农户与村组集体和银行签署三方协议,先将宅基地向银行抵押获得贷款,待新房建好并获确权颁证后,再将新的房产权证一并抵押给银行。

  农户与集体在协议中须同意,在无法还贷的情况下,宅基地的使用权及其上房屋一同交由银行进行变现处置。而这种处置的实现,与“联建”一样,建立在集体建设用地流转的基础之上,农房亦按照“房随地走”的原则进行处置。只要在抵押时留足自用,也不用担心所谓的“流离失所”问题。

  突破农地制度变革的难点

  银行对农房抵押积极性不高是因为处置变现的困难,农地抵押也是如此。按照现行《土地管理法》以及国务院办公厅1998年颁布的关于“禁止城镇居民购买农村房屋”的规定,宅基地不能转让给集体经济组织成员以外的人。

  为此,沙县的做法是,当借款人违约时,由银行委托村委会收回、转售给其他村民,避免与现行限制流转的法律法规相抵触。此外,一旦出现风险,由承办银行和县财政各承担贷款本息的50%。这种政府财政兜底的做法,与成都由政府组织成立担保公司为农民贷款做担保的方式类似。

  然而,如果银行收回农房后只能在集体内部转售,其变现能力将受到严重限制,银行的评估价格也会很有限,农房的融资功能必将大打折扣。尽管在试点中可以采用政府财政兜底的方式,但大规模推广则困难重重。要形成良好的激励机制,必须要依靠市场,而这就需要通过土地制度的改革,实现集体土地与国有土地的“同地同权”。

  按照十七届三中全会提出的土地制度改革纲领,要逐步缩小征地范围,扩大集体建设用地入市规模,并赋予其同等的财产权利。一些地方尝试“两权分离”,让农民享受基本公共服务的权利与他所拥有的土地财产权相分离,不失为一条既能保障农民基本生活,又能帮助农民财产实现市场价值的可行道路。

  在土地制度改革的基础上,应该修改相关法律,为包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农房所有权在内的农村财产权利提供抵押服务。

  去年7月,“一行三会”联合印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》,提出要探索开展农地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。在这些探索之上,应适时修改《担保法》《物权法》等相关条款,放松对农村财产抵押的限制,彻底还权于民。■

  作者为北京大学国家发展研究院助教授

【作者:李力行/文 】 (责任编辑:李旸)
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