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地方负债要有规则约束

本文来源于《财经》杂志 2011年07月17日 21:40 我要评论(0
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  中国地方政府之间存在激烈的竞争,地方政府财政收支之间存在紧密的挂钩关系。这两大因素一方面有利于地方政府参与维护市场繁荣,推动地方经济增长,从而成就中国所谓的“市场维护性联邦制”。

  但这两大因素也导致地方政府的消费和投资冲动居高不下。再加上中央对地方政府官员的业绩考核主要以地方经济增长为标准,加剧了地方政府的消费和投资冲动。此外,传统文化观念要求中国地方官员要出政绩,有作为,这同样助长了地方官员的消费和投资冲动。

  这就不难解释为什么地方政府债务融资的冲动如此高涨。地方的预算内收入主要用于发放机关与事业单位人员的工资和日常行政管理。而建设项目往往依赖土地财政和债务融资。

  现有法律不禁止地方政府通过其所属公司或所属项目工程举债。根据《预算法》,地方政府按照量入为出、收支平衡的原则编制预算,不列赤字;不得发行地方政府债券,除非法律和国务院另有规定。

  2008年金融危机发生后,中央政府宣布4万亿元经济刺激计划,为鼓励地方政府参与配合,基本上完全放开了地方政府通过其投融资平台公司的债务融资通道,并在2009年开始代理发行地方政府债券。至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元,全国省、市、县三级政府共设立6576家融资平台公司的债务余额占比达46.38%,银行贷款占比79.01%。银行贷款多又与地方政府的显性和隐性担保行为有关。在整个地方政府债务膨胀过程中,地方政府受到的规则约束是欠缺的。对地方政府负债行为的约束主要来自四方面。

  一是政府间自上而下的纵向约束,这归因于中国存在执政党内部的民主集中制和“下管一级”的行政管理制度,但中央和地方间存在信息不对称,中央缺乏信息优势。二是地方政府间的横向竞争,这体现在地方的制度竞争上,而决定制度竞争胜负的一大因素虽然是地方债务的可持续性,另一个因素却是要求地方政府通过扩大债务融资以改进地方基础设施。三是来自地方政府内部的约束。地方政府属于小“利维坦”,这意味着来自政府内部的“软约束”可随时随地解除。四是地方财政民主程序约束,这一因素至关重要,但恰恰缺失。

  2010年以来,中国通胀压力增强,房地产价格总体上高涨,中央政府不断收紧银根,频频出台房产调控措施。一些地方的土地财政吃紧,地方政府的债务风险也开始凸显,北京、上海、海南等地的一些大型政府建设项目先后出现资金链紧张和面临断裂的问题。

  地方政府债务融资很大一部分由土地财政支撑,土地财政吃紧正引发一些地方政府债务危机。现在是强化地方政府债务行为约束的时候了,而强化地方财政民主是重头戏。■

  作者为社科院农村发展研究所研究员、天则所副所长

【作者:冯兴元/文 】 (责任编辑:李旸)
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