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范子英:化解地方债的良机

本文来源于《财经》杂志 2011年07月17日 21:41 我要评论(0
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举债权不是解决问题的良方,重要的是规范政府行为,使其从某些竞争性的领域退出,在财政上要逐步转为公共财政

  6月27日,国家审计署披露2010年地方债务余额高达10.7万亿元,而同期的国家预算内财政收入仅为8.3万亿元,即使算上预算外收入和政府性基金收入,全部的政府收入与地方债也相差无几。

  这意味着存在违约风险的地方债,对当下政府而言是个巨大挑战,但或许也是从根源上化解该问题的一次机遇。

  地方债成因

  政府债分国债和公债两种,公债即地方债,中国严格意义上的地方债规模并不大。1995年《预算法》明确限制地方发行债券,这意味着地方要想通过发债方式获得建设资金非常困难,目前唯一可操作的是由财政部代发地方债。

  然而,2008年的国际金融危机部分改变了这一状况,为了鼓励地方投资,中央一方面实施了4万亿元的刺激性投资,另一方面放松了对地方债务的管制,很多地方政府通过融资平台或其他变相手段获得银行贷款,因而10.7万亿元的地方债中有很大一部分是“或有负债”,即当某些条件成立时债务才发生。如负有担保责任的债务,或有负债的风险会随着经济波动而被放大。

  地方政府在向银行取得信贷时,基本都承诺利用预期的土地出让收入作为偿债来源,主要有两方面原因:一是正常的预算内收入主要是维持政府运转,很难有剩余的财力来还债;二是土地出让收入受到的监管更少,地方政府使用的自由度更大。

  2009年房地产市场回暖时,地方政府预期其土地出让收入将随之大幅度增加,银行也有类似的预期。但随着中央一系列针对房地产市场调控政策的出台,住房价格的增长未达预期,土地财政的增长不尽如人意,部分地方甚至开始减少,这意味着即使是那些政府的直接债务都可能出现违约风险。

  违约风险出现时,我们更需深思为何地方会过度借债?这涉及一个典型的“中国现象”,很多地方政府在借债时就已知晓其违约风险太高,例如这次披露的78个地级市和99个县级政府的直接债务率超过100%,这即使在土地出让收入正常增长的情况下也很难偿债。

  但是,当中央政府部分放开地方债时,每个地方政府都尽可能多地借债,因为借债带来的投资收益是本地的,但成本则可能由其他地方分担,而不借债的地方政府反而会蒙受损失。概言之,地方政府知道当举债规模足够大时,中央政府会来清理地方债务,而所谓的中央财政兜底最后还是全国人民埋单。

  举债权不解决问题

  当地方债务规模过大,风险凸现时,很多人建议重新修改《预算法》,将地方发行债券的权力返还给地方政府。由于债券可以在市场上自由流通,所以消费者会根据回报率来选择那些质量较高的公债,这意味着那些收益率较低的地方债将很难获得市场的认可。

  因而发债权一方面可以弥补地方建设资金不足的问题,另一方面也会约束地方政府,促使其提高资金的使用效率。

  但地方债务只是一系列问题的表现,简单地将举债权赋予地方恐怕无法解决该问题。首先,中国的地方政府都有“投资饥渴症”,因为投资在短期内创造了需求,直接贡献了本地GDP,而中国的地方竞争主要表现就是GDP竞争。

  并且,地方投资的主要去向是基础设施,而非公共服务,因为基础设施的增长效应是短期的,还能带来区域外资本的流入。因而,如果赋予地方举债权,则会加大地方在基础设施方面的投入,从长期看会减少公共服务的投资,这对中国的长期发展不利。

  其次,中国的地方官员都是有任期的。将举债权赋予地方政府,会使前任地方政府相对后续的地方政府发行更多的地方债,以提高本届政府的政绩,而将偿债的责任转移到下一届政府。这种现象在发达地区出现的可能性更大,因为发达地区公债的市场更大。

  界定政府职能是关键

  地方债在某种程度上根源于财权和事权的不对等。统计上,仅预算内财政收入占GDP的比重就超过20%,这意味着财政收入的总量并不少。

  然而,1994年分税制改革将大部分财政收入划给了中央,优质税种如关税、消费税全部归中央财政,75%的增值税也划归中央财政。地方财政的第一大税种是营业税,税种的划分与地方投资冲动有直接关系。在中国,增值税主要面向制造业征收,而营业税主要面向服务业,特别是建筑业和房地产业,因而房地产业的发展对地方政府收入贡献最主要的两部分是土地出让金和营业税。

  很多城市之所以大量投入基础设施建设,是因为城市基建能够带动市郊的房价上升,而房价的上升又会带来地价上升,并抬高下一轮土地出让价格。在国家严格控制耕地指标的情况下,政府只能通过拆迁的方式获得新的建设用地,但城市的拆迁补偿费用都很高,除非未来的地价足够高,要不然地方政府将没有足够的经济激励来发展,这便是“经营城市”的基本逻辑。

  然而,这是一个循环的逻辑,地价高所以地方政府有钱投资基础设施,基础设施上去了,未来的地价更高,问题是从哪里找到一个撬点,使得城市的经营能进入一个正向的循环。

  首先,分税制情况下,很多地区本级财政仅能维持政府基本运转,根本没有多余财力用来发展。其次,《预算法》限制了各地通过发行债券的方式筹集初始的发展资金,而2008年的金融危机刚好为很多地方摘去了头上的“紧箍咒”。

  因而,化解地方举债冲动的根本是界定清楚政府的边界,即在举债之前,需要弄清楚政府举债进行的投资是否是必须的。对于那些可以赢利的项目,应引入市场机制,交由企业经营。

  对于公共品,特别是具有非排他性的本地公共品,需要地方政府筹资建设,但具体的筹资模式则需要重新设计,如果这类项目能够从房价的上升中获得补偿,应采用房产税而非一次性的土地出让收入的方式,因为房产税既避免了不同届政府转嫁债务的问题,也与真实的房价直接挂钩。

  而对于具有外部性的公共品,既惠及本地居民,又对其他地方有正向作用。这类公共品的供给不足,一个可行的办法是由中央政府出面进行部分补偿,补偿的份额应与本地受益的部分对等。

  这类补偿可能出现的问题是地方政府挪用资金,或通过间接方式减少本地财政用于这方面的投入,然而这种担心并不成立。一些对中国和其他国家的研究显示,中央政府对地方的补助存在“粘纸效应”,即当中央给予地方教育补助时,地方财政原来用于教育的投入不会显著减少,这种财政补助盯住在某些特定的领域。

  对中国地方债而言,举债权不是解决问题的良方,重要的是规范政府行为,使其从某些竞争性的领域退出,而在财政上要逐步转为公共财政。■

  作者为华中科技大学经济学院副教授

【作者:范子英/文 】 (责任编辑:李旸)
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