“长痛不如短痛”。去年以来，规范地方政府性债务工作取得突破性进展，为我国债务长期可持续奠定了坚实基础。2014年10月2日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，下称43号文），提出了规范地方政府性债务管理的政策框架，意义重大而深远。10月23日，财政部出台《关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》(财预〔2014〕351号，下称《通知》)，正式启动地方政府性债务的清理甄别工作。但在改革“短痛”中，也需要充分估计风险，及早防止短期财政紧缩和诱发区域性金融风险，从而达到“不治已病治未病”的良好效果。

43号文明确，采取疏堵结合的方式规范地方政府融资机制。一方面“开前门”，赋予地方政府依法适度举债融资的权限；另一方面“关后门”，规定政府债务不得通过企业举措，并剥离融资平台公司政府融资职能。43号文还强调对地方政府债务实行规模控制，中央对地方债务实行不救助原则。

《通知》首先是清理，要求债务举借单位与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据，将债务分类填报。明确政府和企业的责任，“企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。然后是甄别，对地方政府负有偿还责任的存量债务分类、甄别、上报。要求省级财政部门于2015年1月5日前上报截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。

规范过程中的问题

首先是，相关工作推进过快，可能引发市场对企业债务风险上升的担忧。

将第二、三类地方政府性债务直接推向市场。新预算法和43号文要求严格控制新增第二、三类地方政府性债务，但对存量债务的化解未提出明确的解决办法。《通知》要求，在财政部门牵头负责的甄别环节，只对第一类地方政府负有偿还责任的债务进行甄别，对第二类地方政府负有担保责任的债务和第三类地方政府可能承担一定救助责任的债务不予甄别。市场担忧，第二、三类的存量债务可能直接推向市场，导致举债单位融资能力下降、在建项目资金不足、信用风险上升，出现“半拉子”工程。

融资平台公司政策变化导致信用风险上升。2010年以来，地方政府在监管部门要求下向融资平台注入了大量的土地使用权和财政资金差额补足协议承诺函等，作为融资平台公司的现金流及还款来源。但新预算法规定土地出让收入和支出必须全部纳入政府性基金预算；43号文要求，政府不得违法为任何单位的债务以任何方式提供担保。目前，规范地方政府性债务管理工作推进较快，市场预期融资平台公司的相关政策可能短期内发生变化，导致原先注入融资平台的合规的现金流及还款来源不能作为融资平台的资产和现金流，增加融资平台公司的信用风险。

其次，地方政府性债务清理甄别工作中，中小银行参与程度有限，信息不对称，利益难以得到公平维护。

在清理甄别工作中，除清理环节要求债务人与债权人对账外，其后的分类、甄别、上报等环节均由地方政府有关部门直接决定，作为债权人的中小银行无法参与。同时，由于地方政府债务系统不对债权人开放、相关审计信息属于国家机密，中小银行也难获得债务清理甄别的相关信息。与大银行相比，中小银行维护其债权人利益存在困难。

宏观经济和金融风险

43号文的出台标志着地方政府性债务管理的制度框架基本形成，有助于抑制地方政府过度借债、降低地方政府性债务风险。但如果相关工作推进过快，短期内彻底关闭融资平台公司等预算外融资渠道，而地方发债政策不做及时调整，可能出现短期财政紧缩，并诱发区域性金融风险。

一、短期财政紧缩

地方政府实际财政支出将大幅下降。地方政府实际财政赤字水平已大幅超过中央政府赤字。根据国家审计署公布的数据，2010年底地方政府性债务余额为10.7万亿元，2013年6月末升至17.9万亿元，相当于年均净增债务2.9万亿元。据此估算，2011年－2013年，地方政府赤字规模约占我国GDP的5.7％，远高于中央政府的财政预算规模（占GDP的2％左右）。

规范地方政府性债务的同时，若不扩大地方政府负债的容忍度，将导致实际财政支出大幅下降，对稳增长不利。根据新预算法和43号文的精神，地方政府债务将纳入全口径预算，实行规模控制。但目前我国债务整体水平较低，地方政府举债空间依然很大，如果不相应给予地方政府充分及时的举债额度，导致“远水不解近渴”，地方政府实际财政支出将在短期内大幅下降，导致财政政策从紧，对稳增长产生较大的负面影响，反而不利于地方债务的长期可持续性。

另外，作为发展中国家，我国基础设施投资需求大，对稳增长和实现经济可持续发展都有重要意义。地方政府成立融资平台的目的之一，是绕过预算的限制，实现政府基础设施投融资的职能。融资平台公司本质上是对政府融资的替代。2008年金融危机期间，地方政府就通过融资平台公司大量投资基础设施建设以促进经济增长，功不可没。

如果用简单的“一刀切”方式剥离融资平台公司政府融资职能，将对地方基础设施投资造成较大负面影响。根据新预算法和43号文的精神，融资平台公司将不得借政府名义举债，也不能借助政府担保融资，其市场融资能力将大幅下降。但如果剥离融资平台公司政府融资，又继续依靠融资平台公司实现基础设施项目的投资职能，不仅难以保证新增基础设施投资的资金来源，融资平台公司承担的在建项目也会因为政府担保取消、信用风险上升而无法继续融资。因此，应稳妥推进剥离融资平台公司政府融资职能工作，避免对基础设施投资造成较大冲击。

二、存量债务风险溢价上升，诱发区域性金融风险

在地方政府性债务清理甄别的实际操作中，地方政府出于“将负债率控制在预警线以下”考虑，会尽量减少纳入预算的债务，将大部分存量债务推向市场，导致债务风险向融资平台公司过度转移。由于融资平台公司未来已不能借政府名义举债，也不能借政府担保融资，债务负担过重、财务状况较差的融资平台公司可能出现债务不可持续和债务违约，相关的金融机构将面临不良资产上升的压力。2015年是还债高峰期，融资平台债务风险的集中爆发甚至可能诱发区域性金融风险。

政策建议

首先，应稳妥推进地方政府性债务的清理甄别工作。这包括：

采取逐步推进的措施，不可急于求成。地方政府性债务形成经历了五年左右的时间，如相关工作操之过急，可能出现短期财政紧缩，基础设施投资大幅下降，并诱发区域性金融风险，对经济增长和金融稳定产生较大负面影响。建议给予地方政府一定的过渡期，谨慎化解地方政府债务风险。

全面考虑存量债务问题。融资平台公司本质上是对政府融资的替代，承担了大量地方基础设施投资的职能，剥离融资平台公司政府融资要坚持客观真实原则，不能简单地“一刀切”。建议根据法律“不咎既往”的原则，明确对第二、三类地方政府性债务实行“老人老办法、新人新办法”，地方政府对43号文下发前已提供担保的债务仍负有责任，并通过资产注入的方式为融资平台公司补充资本金。

既要警惕区域性金融风险，也要避免融资平台公司信贷紧缩。各级监管部门应对融资平台公司相关的金融风险保持关注，防止出现区域性金融风险。同时，也应慎重对待融资平台公司的融资需求，切忌“一刀切”，不应要求或引导金融机构大幅紧缩融资平台公司信贷，使其财务状况进一步恶化，导致债务违约和相关金融风险集中爆发，对经济增长和金融稳定产生较大冲击。

其次，通过市场化机制增强财政资金的稳增长作用。

结合各地实际情况，有区别地解决地方财政支出的资金来源问题。应积极鼓励负债率低、财政状况良好的地方政府发行债券，给予充分的举债额度；对市场融资困难的地方政府增加一般性转移支付，保证积极财政政策落到实处。

部分地方政府依赖短期资金融资长期的基础设施投资，存在期限错配。建议允许地方政府主动调整负债结构，发行长期债券（至少十年以上）置换短期负债，降低期限错配的风险。

推广政府和社会资本合作模式（PPP）。PPP模式是未来基础设施投融资重要发展方向，应加快制定相关法律法规，完善社会资本参与的激励机制和监督机制，进一步完善PPP模式，尤其是提高地方政府法治水平和管理水平。

第三，完善地方融资平台公司融资机制。

大规模允许地方融资平台公司发行债券。部分融资平台公司承担了棚户区改造、基础设施等地方重大项目投融资职能。对于这些投资回收期限较长的项目，债券是更合适的融资方式。应鼓励具备条件的地方融资平台公司举债。

有条件的地方融资平台公司可引入社会资本，实现混合所有制。部分具备条件的融资平台公司还可实现“债转股”，进一步降低杠杆，增强财务实力。实现混合所有制的融资平台公司可通过PPP方式参与基础设施投资，充分发挥财政资金的杠杆作用。

对债务负担过重的融资平台公司果断“空中加油”。部分地方融资平台公司财务状况较差，债务负担过重，既无法通过发行债券等方式融资，也难以吸引社会资本。地方政府应果断为这些融资平台公司注入资产，可利用国有资本退出的资金为融资平台公司补充资本金，保证在建项目的资金来源。

作者均供职于中国人民银行金融研究所，文中观点为个人观点，不代表所在单位意见