三三两两的游人、四处散落的保安、间或开过的巡逻车……上海，踩踏事故“头七”过后的外滩，又恢复了平静，家属摆上的遗像、市民进献的鲜花，此时已不见踪影，只有用以隔开人群的铁马，以及偶尔的小声议论，提醒着人们一周前发生的惨剧。
2014年12月31日的外滩跨年，没能给参与者带来太多喜悦，反而成了受害者的生命倒计时。安保力量不足，信息传播失真，从预测、监测到应对处置不够……种种缘由令当晚的外滩危机处处，悲剧最终发生难称偶然。
至2015年1月10日，这起特大安全事故共造成36人死亡、47人受伤，按照规定，究竟该向哪些部门追责仍在调查，最终将对责任人做出怎样的处置，将会在三个月内揭晓。
追责之外，应对大型群众性活动的应急机制欠缺，是亟待解决的问题。要从源头规避此类风险，则须引入更多规划设计和技术手段。
力不从心
但是，在事发之初，身后的人群并没有留意那些呼救，依然继续推着前面的人。前方也一样
“十、九、八、七……”2014年最后几秒，汇集于外滩的数十万人开始兴奋地倒数，然后赶在2015年的第一刻，发出兴奋的欢呼。身处人群之中的李敏（化名）却已经完全无法顾及时间，她被挤在通往外滩观景平台的某处台阶上，奋力地想把刚刚倒下的人拉起来。“但我是女的啊，有些人被埋在下面，根本拉不动。”
就在大约十几分钟前，23时40分许，正对南京路的这处台阶上，突发踩踏事件。被人群挤在靠墙处的李敏还没来得及反应，就看见人一层层地摔倒。她本能的反应是离开这个危险的地方，却被身后的人群推挤着，只能继续往前走。“事后听说有些人被踩得很惨，面目全非。”
对于人群的突然倒下，李敏完全不知道究竟发生了什么。“如果没有倒下，根本看不到周围的事情，你只能看到身边的脸。”这十几分钟留给她最深的印象，是各种声音，“很多人在叫，喊救命的也有，吵架的也有，最多的是在说不要再推了。”
但是，在事发之初，身后的人群并没有留意那些呼救，依然继续推着前面的人。前方也一样，“往什么方向倒下的人都有，有人脸朝上，有人脸朝下，太混乱了。”
在更多人摔倒之后，来自四面八方的推挤力量渐渐平息。人群开始自救，男人从后方赶来，想把层叠倒下的人们拉起来。深陷恐惧的李敏在这时选择了离开，“太乱了，那个时候只想自己别被挤倒，倒下去肯定完了。”
危机其实不止一处。身在另一处台阶的虞金琪，此时也抱着与李敏类似的想法。她在从阶梯平台向下的转角处摔倒了。这处台阶同样一片混乱，两股不同方向的人流汇集在平台处，有人喊着“下面是台阶了，不要挤”，但似乎没人理会。
虞金琪被硬生生推着向下走，很快一脚踩空。“幸亏有一个好心人帮我们在上面拦住了人群，不然我们也会被踩死了。”
这不是虞金琪第一次感觉到危险。当晚21时许，她和大学同学从南京东路地铁站出来，沿着这条全国知名的购物街走向外滩。“一路上是人，一走进人流就前胸贴后背，有时候差点不能呼吸。”
他们也曾试图离开，然而一旦进入了人流，就已经身不由己。原本大约15分钟的路程，他们走了两个小时。
虞金琪是被人流推着走到了她所处的那处台阶的，因此幸运地避过了大事故。她不知道的是，人流的这种走向，缘于警察在大约两个小时前的引导。
当晚21时30分左右就来到外滩的张峰，也曾打算从正对南京东路的那处台阶走上观景平台，就在他走到附近时，几名警察手拉着手，慢慢地把这处台阶封上了，只许下不许上。
随着人群中一声声的“往南走”，张峰沿着与外滩平行的中山东一路，来到事故发生地南侧的那处台阶，由此向上进入了外滩观景平台。“我挤上去的时候，还有些人正在往下挤，人非常多，人群晃来晃去的。”此后不久，这个台阶也改为“许下不许上”，警察又一次为了引导人群单向流动做出了努力，但已显得力不从心。
大约两三名警察站在观景平台上手拉着手，试图用人墙控制人流对冲。庞大的人群翻涌着冲击那个迷你人墙，警察多次被冲散，他们吹着哨子，也有人大声吼着，可人们根本不知道他们在说什么。
“有人喊着‘挤哦’，也有人故意推得人群左摇右晃，感觉像是为了好玩。”面对这种场景，张峰又一次感到了危险。他第一次感到危险是在通往外滩的路上，“当时人群都在往那边走，我心里觉得奇怪，心想这么多人怎么装得下”。
安保不足
然而在发生悲剧的当夜，被调往外滩区域的警力，却仅有700多人，骤降为上年的十分之一
与外滩灯光秀试图效仿的纽约时代广场倒计时和法国埃菲尔铁塔灯光秀不同，外滩面临黄浦江，是个相对封闭的空间，并不利于人群疏散。往年逢重大节假日，上海警方都会对邻近路段进行交通管制，并通过引导人群单向流动，设置人流导入区逐批放行，在人流聚集高风险区域预留缓冲带等做法，防范拥挤踩踏事故的发生。面对大量聚集的人流，他们并非没有经验。
位于黄浦区的外滩跨年倒计时，一直是上海的新年“传统项目”。不仅仅是此前持续了三年的灯光秀，早在2009年外滩综合改造工程竣工前，就曾举办过政府主导的倒计时、烟火秀等各类活动，去外滩跨年几乎成了上海年轻人的某种习惯。张峰说：“我也没有什么目的，想随便逛逛，就去了外滩。”
一年年的活动让上海警方积累了不少经验。上海市公安局黄浦分局局长周正，曾于2014年在公安系统权威杂志上撰文《大型群众性活动安全保卫工作实务研究——以上海市黄浦区为例》介绍此类安保工作的七大主要方法，包括避免人群拥堵的批次放行法、空隔站位法、包块引领法、几何队形法、开关控流法，以及处理人群拥堵的注水引导法和穿插分割法。这些方法，无论是在2013年－2014年的跨年倒计时，还是国庆65周年“黄金周”期间，都得到了成功运用。
但这些方法，都依赖于大批警力的投入。
2013年－2014年的跨年倒计时期间，上海警方集全市之力，投入8000多名警员（一说6000名），于当天下午18时许，就对外滩观景平台进行事先清场，同时对南京东路地铁站到外滩的一段区域，逐步实施交通管制，部分路段还采取了封路措施。所有这些，无论是清场、交通管制，还是封路，都动用了警车、铁马，以及每处不止一道的公安、武警人墙。即便如此，到当晚22时放行之前，多处封闭路口都遭到人群冲击，人墙时有缺口，幸而被公安部门的人海战术及时弥补。
“大型活动安全保卫工作部署警力或处置突发事件上足第一批次警力，就是用尽量多的警力，形成战术上的相对优势，在最短的时间内控制局面和事态，争取工作主动权。”周正在文中说。在此之外，上海警方还会在现场事先屯积警力，从而保证应对反应速度。
机动警力亦不可缺，辖区内有外滩、南京路、人民广场、新天地等众多上海知名旅游景点的黄浦分局，近年还成立了一支以特警支队、治安支队机动队、交警支队机动队、轮值轮训队伍为班底的近200人的专业处置队伍。
然而在发生悲剧的当夜，被调往外滩区域的警力，却仅有700多人，骤降为上年的十分之一。
如此微薄的警力，陷入30万的人海之中。以往的诸多经验，包括以约十人为单位成建制形成战斗力等，均已无法实施。几乎所有目击者都向《财经》记者表示，发生事故前，沿途所见警力非常少，且为两三人一组。“警察很辛苦，但管不了。”李敏说。
在大型踩踏事故发生后，试图前往救援的人员、车辆，也较长时间受阻。“从我们发现这个异常情况，到把人流分散开来，开展救护工作，大约是在5分钟到8分钟的时间。”黄浦公安分局指挥处指挥中心副指挥长蔡立新承认，采用强行切入方式进入现场花费的时间，比正常情况要久。
5A外滩？
“公安误判人流不会多，就没让武警去”。往年人墙的主力，亦由此缺失
无论是面对汹涌人流压力巨大的安保人员，还是一度感到害怕的游客们，最终都聚集到了外滩观景平台及周边道路上。到跨年夜23时许，此处已是黑压压的一片人头。
黄浦交警支队十中队指导员王强，当晚19时开始在南京东路通往外滩的路口执勤，期间不断有人询问外滩5D灯光秀在哪里举行，“感觉很多人把外滩和外滩源搞混了”。
一字之差，指向的却是两个完全不同的地点。外滩一般特指正对陆家嘴的临水观景平台，“外滩源”，则是位于苏州河、黄浦江交叉口的一处历史建筑群。二者相距不过数百米，前者为人熟知，后者根据上海市政府部门的规划，其商业开发被列为市级重大工程及黄浦江两岸综合开发先行项目，由黄浦区国资企业上海新黄浦集团主导。在2003年项目启动时，被看作将是上海市的下一个“新天地”。
与外滩景观平台及周边道路相比，外滩源是一个更加封闭的空间，不宜举办大型活动。媒体披露，选址于此是黄浦区在外滩倒计时项目被否后的决定——上海市公安局重大活动办公室考虑到前一年的灯光秀观看人数太多、超过负荷，认为继续举办会有安全风险，因此没有批准。
这一情况在2010年也曾出现，当年黄浦区便没有举办跨年倒计时活动。这一次，黄浦区选择了易址，改在外滩源举办预计观众2000人的灯光秀，则可由黄浦区一级机构直接审批。
不过，外滩灯光秀取消的信息，直到2014年12月23日才由当地媒体首次披露。两天后，另一家媒体称是否取消外滩灯光秀，“市、区有关部门还在商议中”。同一天，有媒体引用黄浦区旅游部门一位负责人的话表示，“尽管改在外滩源举办，今年的跨年灯光秀仍非常精彩。”
从中可以看出官方信息发布与相关信息传播的混乱。但对于虞金琪和她的同学们，以及更多的人来说，他们已经将欢度新年的地点定在了外滩。
无论是此前的惯例，还是流行于社交网站的各类汇总帖，都将外滩灯光秀列为跨年活动之首。其无论精彩程度还是参与规模，均在上海首屈一指。2012年始，原本由黄浦区主导的外滩灯光秀，升级为市级活动。因为安保力量不足之故，同属黄浦区的新天地跨年倒计时，虽已连续举办十年，亦为其让位。
2014年，上海对外滩这张旅游名片的期望再次升级。当年1月，市旅游部门在摸底调研后，认为外滩极有可能申报国家5A级景区，范围包括外滩观景平台和外滩源在内的一大片区域。
此前上海仅有三处5A级风景区，在同级行政区中并不算多。上海市旅游局局长杨劲松曾透露，希望能够将外滩打造成“全国首个开放式5A景区”。就在事故发生前两天，2014年12月29日，国家旅游局委托的专家组已赴外滩调研。
第二天，12月30日，上海市政府新闻办官方微博发布了一则当地跨年活动的汇总消息，确认外滩源将举办灯光秀，同时回复评论称，这一活动不对外售票，建议通过电视直播观看。
但是，“外滩”与“外滩源”的一字之别，让不少人误以为传统活动仍将举办，上海某街道的官方微博在转发时，还直接使用了“外滩5D灯光秀”的表述。
错误信息不断传播的同时，外滩区域的安保级别却已直线下降。往年集全市公安、旅游、卫生多部门之力的工作，改由黄浦区独立承担。
然而作为主力的黄浦区警方，无论是交通管制还是封路限流措施，此次均未实施。“存在对此次活动人流量估计不足的情况。”蔡立新承认。
这种估计不足不但减少了警力投入，还影响了部门联动。事发后，救护车辆和人员抵达现场十分困难，第一时间参与救人的王强，在等待救护车期间拦下一辆公交车临时用于伤员安置。
一位武警系统人士也向《财经》记者透露，在此前十多年的时间里，公安部门都会申请武警配合前往外滩执勤，这次因官方没有在外滩组织倒计时活动，“公安误判人流不会多，就没让武警去”。往年人墙的主力，亦由此缺失。
问责与教训
一般的单位申请举办大型活动，公安部门审批很严格。但如果政府部门出面，有时候公安部门不得不干
种种失算，最终导致了悲剧的发生。愤怒的遇难者家属，第一时间是想向黄浦区政府讨个说法，聚集在办公楼外的人们，甚至对维持秩序的警察动了手。曾经参与外滩安保的警察们打不还手地劝阻，有人一度哽咽。
也有人将怒火发泄向上海市旅游部门、曾向紧邻外滩街道抛洒酒吧代金券的年轻人、参与推挤的游人——但人们至今仍未获得结论，究竟哪些部门、哪些人，应该对已经逝去的36条生命负责。
按国务院规定，对于死亡30人以上的特大安全事故，将对地方人民政府未按规定职责和程序履职的，主要领导人根据情节轻重给予降级或撤职处分；负责审批和安全监管的部门正职负责人，则给予撤职或开除公职处分。构成玩忽职守或其他罪的，追究刑事责任。“社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。”
在2015年1月6日召开的全国安全生产电视电话会议上，外滩踩踏事件被特别提及，称其虽然不是生产安全事故，但造成重大人员伤亡，社会反响强烈，教训十分惨痛。国务院副总理马凯在讲话中指出，迎新年之夜上海市外滩发生群众聚集踩踏事件，导致36人死亡、47人受伤，社会影响极其恶劣。按照规定，事故调查报告应在60天内完成，直辖市自报告提交之日起30天内应对相关人员作出处理决定；“必要时，国务院可以对特大安全事故的有关责任人员作出处理决定。”
目前，事故调查主要由上海方面自己负责，上海成立了由公安、安监、卫计委、监察局等部门组成的联合调查组。官方信息显示，上海外滩踩踏事件未纳入最高检的挂牌督办范围，国家层面也未派驻调查组。
1月5日，国家旅游局副局长杜一力发文称“因为没有组织活动，所以出了问题，这是最需要深思的问题”。按《突发事件应对法》，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。”“这个‘负责’从预测、监测到应对处置，是全方位的。”
对此事故，南京大学政府管理学院博士生导师童星教授认为，事故发生在人群集聚期间，不像对自然灾害等设置了公开的应急响应体系，导致一线人员无章可循，“一旦出现问题，各层级都要逐级汇报，从而失去处置良机”。
这一次就出现了这一问题。一位保安人员向《郑州晚报》透露，景区31日晚上与平常一样，有大约60位夜班保安在景区值班，工作人数和机制安排，并没有采取特别措施。“那场面我看着都觉得害怕，我们8点多便向上反映，但一直没有启动相应的应急机制，直到出事。”
安保压力集中于公安部门，欠缺部门间联动的现状亦待改进。对于大型群众性活动，国际通行的做法是“谁主办，谁负责”。在国内，此类活动多由政府主导。在2012 年黄浦区举行的35 场大型活动中，由政府部门举办的有20场，约占总数的57％。
童星对此不以为然。他表示，一些政府部门和机构总以“最大”“人最多”为荣，主动组织大型活动。实际上，像外滩这样的半封闭空间，并不利于疏散，不适合举办大型活动。“一般的单位申请举办大型活动，公安部门审批很严格。但如果政府部门出面，有时候公安部门不得不干。这样的活动应该减少，若要举办，也需严格论证，控制人数。”
至于一些在节假日人群自发聚集可能出现风险的情况，童星强调，仅仅依靠公安等部门在活动举办期间的临时措施，远远不能解决问题；还需从规划设计入手，通过技术手段在源头规避风险。“比如这次发生事故的台阶，上下就没有分流，应该在建设时就安装分流栏杆。再比如为了防止广场上的人群大量聚集，可以通过绿化带或是S形栏杆设计，将区域可容纳人数控制在500人以内，或是引入科技化手段设置限流闸等。”
在1月7日上海市委、市政府召开的全市加强安全工作会议上，市委副书记、市长杨雄称，黄浦区是善后处置的主体，要继续认真细致做好工作。黄浦区委书记周伟在会上发言时说，“作为事发地的区委、区政府，我们要承担起责任。”
记者孙爱民对此文亦有贡献
