北京，月坛南街38号，主楼7楼，国家发展和改革委员会价格监督检查与反垄断局所在地。2014年，这里往来了许多巨头企业的高管和中外政府官员，这里发起的高通案、汽车业反垄断调查，也让“中国反垄断”成为了全球话题。
作为反垄断“三马车”之一的国家发改委价格监督检查与反垄断局，在过去一年中频频出招，声势夺人。同时，面对力度越来越大的反垄断执法，也出现了是否针对外企的疑问。在许多人看来，这是一个神秘而强势的部门，其一把手许昆林也是中国反垄断航程中的弄潮手。
“我们始终是从垄断行为出发，从来没有因为实施垄断行为的主体性质不同、国别不同而有所区别，都是一视同仁、同等对待的，并不存在所谓的选择性执法问题。”在过去的2014年12月，刚刚履新国家发改委价格司司长一职的许昆林接受了《财经》记者的专访，从执法力量、信息公开、执法思想等方面详解这个风暴眼中的机构。
反垄断执法这几年
《财经》：如果对2014年做一个盘点，国家发改委价格监督检查与反垄断局的反垄断执法工作在哪些方面取得了突破？
许昆林：2008年《反垄断法》实施以来，国家发改委一直按照法律规定，积极推进执法工作。在法律实施初期，我们需要做很多的准备工作，包括细化法律规定、完善执法机制、充实执法力量、加强人员培训等，为后续执法工作开展奠定基础。随着相关工作的不断深入，近几年国家发改委反价格垄断执法取得较大进展，查处并公开曝光了一批具有重大社会影响的案件，引起社会各方面的广泛关注。
2014年，我们公开曝光的案件涉及保险、汽车和零部件、水泥、眼镜、交通运输等多个行业，其中既有垄断协议和滥用市场支配地位的案件，也有行政机关滥用行政权力排除限制竞争的案件，对维护公平竞争市场秩序，保护消费者合法权益，发挥了重要作用。
反垄断是维护公平竞争市场秩序的通行法律制度。由于中国《反垄断法》实施时间较短，各方面也要有一个了解和熟悉的过程。我想，随着中国社会主义市场经济体制的不断健全和完善，反垄断执法将会成为常态，持续有力地开展和推进。
在加强反垄断执法的同时，国家发改委也高度重视反垄断相关立法工作，注重增强反垄断执法的规范性、统一性和透明度。
2013年以来，国家发改委集中制定和修订了价格行政处罚在举报、立案、调查、证据、案件审理审查、报告备案、文书、案卷管理等方面的一系列规章和规范性文件，执法程序不断完善。2014年6月，国家发改委出台了《规范价格行政处罚权的若干规定》，对实施价格行政处罚权遵循的原则、裁量的情节和具体的裁量幅度作出了明确规定，执法程序不断完善。
国家发改委反垄断执法的透明度也在不断提高。除主动公开有关规章、规范性文件，以及有关价格垄断案件信息外，2014年国家发改委通过官网，向社会公布了浙江保险行业价格垄断案、日本12家企业汽车零部件和轴承价格垄断案等典型案件的行政处罚决定书，使社会各方面可以更加深入地了解执法信息等有关情况，对宣传普及反垄断法，增强社会各方面的竞争意识，具有重要意义。
《财经》：在2014年12月1日的会议上，你表示“破除行政垄断是反垄断局2015年的首要任务”。请问对下一步国家发改委在反行政垄断上的作为可以有哪些预期？
许昆林：中国《反垄断法》很大的一个特点，是不仅规范经营者的经营行为，还单设一章，对行政机关滥用行政权力，排除、限制竞争的行为作出了禁止性规定。这体现了国家对行政性限制竞争行为的高度重视和坚决反对的态度。
目前中国正处在全面深化改革的进程之中。2013年召开的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。同时，明确要求“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争”。
这项工作由十个部门共同负责，国家发改委、财政部、商务部是牵头部门，国家发改委负责抓总。因此，我讲2015年要将破除行政垄断作为首要任务，是要落实十八届三中全会这项改革任务，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设，为市场在资源配置中发挥决定性作用保驾护航。
目前，国家发改委正在依据法律规定，对一批滥用行政权力，排除、限制竞争的案件进行调查，有的案件已经向社会公布。
随着执法工作的不断推进，社会各方面对有关问题的认识逐步加深，我们也收到很多投诉举报。
2015年，我们将进一步加大执法工作力度，及时发现和制止行政机关滥用行政权力排除限制竞争的行为，并将查处的有关案件向社会公开，维护公平竞争的市场秩序。
反垄断力量与布局
《财经》：目前国家发改委反价格垄断执法力量的情况如何？在中央和地方层面是如何布局的？
许昆林：根据《反垄断法》规定，反垄断执法属于中央事权，由国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责。正如你所了解的，国家发改委负责依法查处价格垄断行为，这项工作由价格监督检查与反垄断局具体承担。
这几年，我们高度重视执法力量的建设工作，也取得了很大进展。2011年国务院给我们增加了20名行政编制，充实执法力量，我们局也由之前的价格监督检查司，更名为价格监督检查与反垄断局。
近一段时间还刚刚进行了处室调整，增加反垄断执法处室。现在直接负责反垄断执法工作的处室，已经由之前的一个处增加为五个处，分别是竞争政策与国际合作处、反垄断调查一处、反垄断调查二处、市场价格监管一处、市场价格监管二处。
其中后面四个处室按照不同领域，依据《反垄断法》和《价格法》开展相关执法工作。此外，局内的法制工作处负责反垄断相关立法、执法的合法性审查以及地方反价格垄断执法活动的报告备案工作。
为充分调动全国的价格执法力量，2008年底国家发改委依据《反垄断法》相关规定，授权全国各省级价格主管部门，依照《反垄断法》规定负责本行政区域内的反价格垄断执法工作，并负责配合国家发改委开展反价格垄断的调查工作，建立了国务院和省级价格主管部门负责反价格垄断的两级执法体制。同时，对涉嫌价格垄断行为，国务院和省级价格主管部门可以在其法定权限内，委托下一级政府价格主管部门实施调查。
经中编办批准，2011年给北京、辽宁、上海、江苏、湖北、广东、重庆、陕西8个省市价格主管部门共计增加150名编制，专项用于加强价格监督检查和反价格垄断工作。
目前地方机构建设也取得了积极进展。广东、上海、湖南、福建、河南、湖北、云南、四川、宁夏、青海、重庆、海南等12省市挂牌成立了价格监督检查与反垄断局；辽宁、江苏、陕西3省物价局单独设立了反价格垄断分局。吉林增加15名人员编制，河南增加12名人员编制。
即便如此，由于目前反价格垄断工作任务非常繁重，人员力量与工作任务不相适应的矛盾仍然十分突出。
为增强省级反价格垄断执法人员的执法能力和水平，提高反垄断执法的科学性和统一性，国家发改委开展了大量工作。每年均组织专题理论和执法实践培训，并通过以案代训、召开专题国际会议等方式，对省级执法人员进行培训。同时，还建立了反价格垄断报告备案制度，要求省级价格主管部门在立案前、拟作出行政处罚、中止调查和终止调查等决定前，要向国家发改委报告；在作出有关决定后，要将有关情况向国家发改委备案。
“并不存在所谓的选择性执法”
《财经》：2014年9月，国家发改委网站公布了30多份行政处罚决定书，背后的考虑是什么？为何选在这个节点公布？对反垄断信息公开的后续动作，我们可以有哪些展望？
许昆林：按照《反垄断法》规定，“反垄断执法机构对涉嫌垄断行为调查核实后，认为构成垄断行为的，应当依法作出处理决定，并可以向社会公布。”因此，按照法律规定，反垄断执法机构并不是必须公布所有案件。
在反垄断执法初期，很多被处罚的经营者提出，已经按照法律规定改正违法行为，希望不要再向社会公布案件的有关情况，认为向社会曝光会对企业声誉产生很大影响，损害企业正常生产经营，实质上是“二次处罚”。
我们一直认为，执法是最好的普法。这是因为，通过案件的公开曝光，可以向所有市场主体明确竞争规则，对宣传和普及《反垄断法》有重要意义。因此，我们也一直在推进反垄断案件信息公开的有关工作。
大家可以看到，之前我们通过国家发改委网站、电视、网络等媒体渠道，向社会公布案件的有关情况。此次公布行政处罚决定书，是反价格垄断执法透明度不断提高的重要体现。今后，我们将继续完善执法透明和规范的相关机制，也欢迎被调查对象和社会各方面的监督。
《财经》：在目前的执法过程中，经常遇到的困难有哪些？怎么看待外界“打苍蝇不打老虎”“反垄断只查外企”等声音？
许昆林：目前我们处理案件涉及的市场主体，既有国有企业、民营企业、外资企业，也有行业协会和行政机关；既有大的企业，也有小的企业，实际上是老虎苍蝇一起打。
截至目前，国家发改委及各省级价格主管部门查处的价格垄断案件，共涉及单位339家。
其中，2008年－2012年查处的案件涉及单位131家，只有1起案件涉及韩国和中国台湾地区6家境外企业。2013年－2014年，查处案件涉及单位208家，其中行业协会和内资企业180家；行政机关1家；外资企业和境外企业27家。查处的外资企业数量只占不到10％。
在对不同市场主体的处罚上我们也是严格依法进行的。例如2013年调查处理的乳粉企业纵向价格垄断协议案，涉案企业有外资企业，也有国内企业。
对某些企业免除处罚，对某些企业的处罚轻重有所区别，主要是考虑了企业主动报告有关情况并提供重要证据、违法行为严重程度、整改和配合调查情况等多方面因素，而不是出于是国内还是国外企业的考虑。
处理结果也体现了这一点：处罚最重的是一家国内企业，免除处罚的有国内企业，也有外资企业。
因此，只要了解这些情况就很容易得出结论，国家发改委的反垄断执法没有专门针对任何市场主体，当然也没有专门针对外资和外国企业。
我们始终是从垄断行为出发，从来没有因为实施垄断行为的主体性质不同、国别不同而有所区别，都是一视同仁、同等对待的，并不存在所谓的选择性执法问题。
中国《反垄断法》的根本目的是保护市场公平竞争，提高经济运行效率，不是也不可能是保护本国产业的工具。对我们反垄断执法的这些质疑是没有事实根据的。
“确立竞争政策的基础性地位”
《财经》：如何看待竞争政策和产业政策的关系？竞争政策在今后经济增长和经济体制改革中应该发挥什么样的作用？
许昆林：考虑经济发展所处阶段和经济实际特点，中国一直非常重视产业政策在促进经济发展中的作用。长期以来，中国实施了一系列产业政策，对推动产业结构调整和优化升级，促进经济转型发展发挥了非常重要的作用。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，经济体制改革的核心问题是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。刚刚闭幕的中央经济工作会议在部署2015年经济工作任务时明确要求“主要靠市场发现和培育新的增长点”，“政策要宽，营造有利于大众创业、市场主体创新的政策环境和制度环境”。市场配置资源的主要手段是竞争。因此，在当前经济发展进入新常态的大背景下，适应经济体制改革和政府职能转变的要求，国家需要逐步确立竞争政策的基础性地位，强调竞争对促进经济增长和推进经济体制改革的重要意义。
目前，我们已经委托经济学、法学等方面的专家学者，对产业政策和竞争政策的关系及协调机制开展课题研究，统一各方面的认识，并探讨建立产业政策和竞争政策之间的沟通协调机制。
反垄断的国际合作
《财经》：目前国家发改委与哪些国家和地区的反垄断执法机构签署了反垄断合作谅解备忘录？下一步反垄断的国际交流工作重点是什么？
许昆林：国家发改委高度重视反垄断国际交流合作。这一方面是由于中国《反垄断法》实施时间还不长，执法经验还有待积累，执法能力和水平也还有待提高，需要吸收借鉴成熟市场经济国家的做法和经验。另一方面，在当前经济全球化的大背景下，各国反垄断执法机构之间也需要加强执法协调，共同维护世界公平竞争的市场秩序。
目前，国家发改委已经先后与英国、美国、韩国和欧盟反垄断执法机构签署了反垄断合作谅解备忘录，建立了合作的长效机制。
国家发改委开展的反垄断国际交流合作，包括与其他反垄断执法机构之间开展技术合作、定期召开反垄断相关国际专题研讨会、与其他反垄断执法机构开展互访、必要时针对具体案件进行信息交换，甚至针对个案进行执法协调。国家发改委价监局还三次共派出四名工作人员赴欧盟及其成员国反垄断执法机构实习，深度参与和了解其反垄断执法工作。
随着经济全球化的发展和国家发改委反价格垄断执法工作的不断深入，我们将继续深化反垄断相关国际合作交流，进一步扩大合作范围，逐步与主要经济体反垄断执法机构建立合作关系；积极宣传中国反垄断相关法律法规和执法实践，继续探索新的合作方式，深化合作内容。
我们也将在反垄断合作谅解备忘录的框架下，积极探索与其他国家反垄断执法机构开展共同执法，有效维护公平竞争的市场秩序。
