中央提出城镇化要以人为本和可持续性发展，其中以人为本主要涉及的是农民工。目前城市间的流动人口有3亿多的存量，城镇化的发展方向，直接关系到他们能不能进入城市享受公共服务，能不能举家在在城市里定居。虽然中央已颁布了政策，但从各个地方贯彻落实的情况看，还是遇到了相当大的阻力。

那么，新常态下如何面对人口城镇化问题、可持续发展难题，以及政府管理和城市治理方式应该怎么转变，是应该重点讨论的问题。

30年来中国的城市获得了迅速发展，但和一些国家不一样的是，中国的城市治理是通过行政权力剥夺农民的土地，低价出让，形成政府财政高收益，来换取城市的发展。我接触过一些台湾地产商，他们特别羡慕大陆的同行，说大陆的地产一批1000多亩，他们一批只批一栋楼。而这种由政府来推动的城市化过程，一个最大的特点，就是行为短视，同时对资源的浪费非常严重的。所以，从表面上看，城市发展得飞快，但实际城市的问题越来越大。

今天的利益格局已经固化，农民只是作为打工服务者的身份进城，企业没有给他们缴纳社保，政府也不愿意提供更多的服务。特大城市有最好的资源，最多的就业机会，反而对外来人口控制的最严。即使中央已经提出了明确的城镇化思路，但是一些大城市仍延续了“严控”的思路，不仅要严控人口，还严控产业，明显违背了经济规律。

上行下效，特大城市怎么做，其他中小城也会加以效仿。我们最近做了一个调查，在地级市的主城区，人口进入的速度在大幅度下降。本来我们是希望中等城市可以吸纳更多的人口，但是高成本的发展方式，包括招商引资、基础设施建设、房地产开发等模式，已经没有办法让更多的农民进入城市。

这样一来，整个城市治理结构在一种利益格局固化的前提下，对城镇化实质是排斥的。虽然近年来，很多地方也提出了户籍制度改革和居住证方案，但却比改革之前还要苛刻。

目前中国的城市治理模式也和整体发展轨迹和政绩要求有关，一些地方虽然号称要更多地借鉴国际经验，但实际上更希望在自己执政期间，能够使得城市能发生变化，甚至能赶超欧美发达国家的水平。所以，现实中人们能看到一个个外表豪华的城市。高昂的的城市发展成本对农民形成了巨大的鸿沟，导致他们进城越来越难。

拿中国周边的日本和台湾地区来作对比，它们的城市化和中国有很大的差别。台湾的城市肯定不好看，比大陆差远了，可是生活很方便，日本也是如此。尽管看上去不光鲜，但它们的城市街道、社区的功能都很齐备，交通拥堵也不严重，公共交通也特别发达。由此引发思考，在城市化进程中，我们应该更多地注重表象，还是更多地注重实实在在的城市生活所涉及到的各方面内容。

我们提出政府治理的改革，首先要解决的就是财政收入来源的问题。就目前来看，以土地财政支撑发展的模式已经走到了尽头。中央公布地方债有17万亿元，我们曾经走访了十几个城市调查过地方债情况，了解到有的地方只上报总债务的10％，有的只报了20％，多的也只有30％。实际的地方债和上报的数据有如此巨大的差距，这些巨额债务该怎么去还呢？现实情况中，城市政府排斥农村人口进入的时候，却还惦记着他们的土地，尽管拆迁很难，引起的社会矛盾越来越多，但从农民手中低价拿地，仍然是政府预期的收入来源。

在目前的政府治理模式下，当土地财政预期随着房地产市场的下滑，财政面临特别大压力的时候，政府的第一反应往往不是让更多的人再进来，而是减少公共支出，而其中一个最大的变量，就是减少对外来人口的公共支出。

现在大家都已经认识到，要推进城镇化，要拉动内需，无法回避数以亿计的流动人口进城的问题。当然，在目前的情况下，落到实处确实是需要时间的。但落实的前提是真正意识到现在的问题，同时想方设法一一解决这些问题，从而破解矛盾。

所以，从旧常态向新常态转变，不能只是停留在口头上，而是要通过利益结构调整，在经济增速放缓的现实下，想办法化解巨大的财政压力，通过建立止损机制遏制城市发展的极度扩张，进而调整治理结构。

作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任，本文根据作者在“三亚·财经国际论坛”上的发言整理