党的十八届三中全会提出，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。加快发展民营银行，不仅对于解决企业融资难融资贵问题、深化金融服务实体经济具有战略意义，也在现阶段金融改革中具有全局性的地位。　　

当前，我国推进金融业对内开放、加快发展民营银行的内外环境趋于成熟，建议要牢牢把握使市场在资源配置中起决定性作用的改革方向，解放思想，创新思路，通过进一步放开市场准入，加快发展民营银行，构建更具竞争性和包容性的金融市场体系，全面深化金融业改革开放。

深化金改的提纲挈领之举

本届政府成立以来，创新和完善金融宏观调控思路，依靠促改革调结构，出台了一系列的金融政策和改革举措，推动经济发展提质增效升级，取得了显著成效。在当前背景下，加快发展民营银行，是进一步深化金融改革、促进金融服务实体经济的提纲挈领之举。其意义突出表现在以下三方面：

首先，加快发展民营银行，是从制度和供给层面入手缓解融资难、融资贵问题的治本之策。

金融改革首先强调金融要为实体经济服务。近年来，在党中央、国务院的统一部署下，人民银行及各有关部门做了大量的工作，重点领域和薄弱环节的金融服务不断改善，但小微企业融资难融资贵现象仍然存在。

当前，我国广义货币供应量M2存量达到120万亿元，贷款余额超过85万亿元，在全社会流动性整体充裕背景下，小微企业感到融资难、融资成本高的成因是多方面的。

从供给层面看，还是金融服务供给不足。尽管目前金融市场各类金融机构数量很多，我国已有银行业金融机构法人4000余家，其中存款类金融机构3600多家，但由于准入限制等方面原因，国有和国有控股银行机构一直处于相对垄断地位，中小银行特别是民营银行发展仍相对不足，尤其是在县域，面向小微和“三农”的金融服务供给仍明显偏少，双向选择的竞争性关系还没有完全形成，使得资金价格(利率)往往由供给方控制，或者说定价权更多由供给方主导。

在这样的竞争格局下，货币政策传导便会存在一定的“梗阻”，可能也难以解决融资难融资贵问题。

从国际经验上看，多数国家尤其是银行业市场运行效率较高的经济体中，小银行数量往往较多，竞争程度也较高。例如，美国小企业融资问题解决得相对较好，除了多层次资本市场发挥重要作用外，也得益于美国有一大批小银行。虽然近30年来，美国银行体系竞争加剧、洗盘不断，银行数量总体呈下降趋势，但美国的银行绝对数量仍远大于中国。截至2014年6月，美国商业银行和储蓄机构总数为6656家，其中，有6200多家是资产规模小于10亿美元的社区银行（community bank）。这些小银行在满足中小企业和社区居民多样化需求、服务地方经济发展中扮演了至关重要的角色。

根据联邦存款保险公司数据，美国社区银行资产总额1.4万亿美元，仅占整个银行体系资产总额的9.3％，其向小企业发放的贷款（小于100万美元的企业贷款和50万美元的农业贷款）则占到全行业的45％。

此外，美国还有6500多家信用合作社，资产总额1.1万亿美元，也为社员提供了便捷和普惠的金融服务。对比中美的银行业结构可以发现，我国银行总数量尤其是小银行数量偏少，市场竞争性有待提高。

当前，新一届政府的政策思路逐步从以往的需求管理，转向以强化市场、放松管制为主的“开渠引水”式供给管理。要改变宏观流动性充裕和微观实体融资难并存这个局面，除了需求方面的调节外，也要更多地从“供给端”做文章，用供给改革的思路来解决融资难融资贵表象下的体制、机制问题。因此，有必要从准入层面入手，设立一大批为数众多的民营银行，来大幅增加基层金融服务供给，构建多层次、竞争性的信贷市场，为小微企业创造更便利、更适宜的融资环境。

总之，从解决融资难、融资贵问题的角度看，从支持实体经济的全局出发，加快发展民营银行，建立可谓迫在眉睫，对于稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要意义。

其次，加快发展民营银行，也是完善我国金融体系、推进整体金融改革的内在要求。

我国经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系。围绕使市场在资源配置中起决定性作用，全面深化金融改革的关键，是努力创造一个公平竞争、定价机制有效、退出机制健全的市场环境，促进我国金融业持续健康稳定发展。市场要在资源配置中起决定性作用，落实到金融领域，首先就是准入开放。银行业是竞争性的服务行业，不是排他性的行业，市场经济的发展要求深化金融的对内开放，不能再将金融业视为禁止一般社会资本进入的特殊领域，为各类投资主体准入提供公平竞争的市场环境，以最大限度地激发体制和市场活力。

另一方面，正如中国人民银行行长周小川历来所强调的，体制之间往往相互关联，改革具有整体性、系统性，我国金融改革开放历来是一个有机整体，需要协同推进。

按照这一改革逻辑，对于下阶段利率、汇率等资金要素改革，也需强调和市场准入以及产业结构调整、财税体制、国企改革等问题之间的逻辑联系。

整体改革还涉及到改革优先顺序的问题，目前来看，银行准入问题的重要性显著上升。

以利率市场化为例，均衡的资金价格一定是在市场竞争中才能产生，而只有准入放宽以后，市场竞争才能更加充分。因此利率市场化必然是建立在准入放松的基础上，市场充分竞争才能形成资金要素市场化和其他改革的良性互动。目前我们已经到了存款利率放开这“临门一脚”。接下来如果没有准入开放做配合的话，光是利率市场化“单兵突进”，显然也是不够的。

从全面深化改革的角度来把握，未来一个时期，准入方面的改革应该是银行改革的第一要务。

第三．加快发展民营银行，还有利于拓宽民间资本投资渠道和银行融资渠道，增强经济的创新活力。

一方面，发展民营银行将极大拓宽民营资本投资渠道，增强经济增长活力。

经济自主自发的增长，还要靠民间资本的内生动力。从当前情况看，我国投资结构还存在一些不合理的地方，政府投资和准政府性投资占比较大，而民间资本充足，但投资渠道相对较窄，民间投资潜力远未充分发挥，大量游离于正规金融体系外的民间资金还容易成为潜在经济社会问题的导火索。在稳增长、调结构的背景下，需要尽快启动民间投资，激发民营资本贡献力。设立民营银行可为民间资本进入金融领域增加一条直接通道，将引导民间资金转化为投资，实现民间资本的优化配置。

另一方面，也有利于完善银行的资本补充渠道，加快银行改革。

在吸收国际金融危机教训的基础上，巴塞尔协议Ⅲ重点提高了银行的资本要求。我国也开始分年度逐步提高资本要求，系统重要性银行2018年要达到11.5％左右。

截至2014年三季度末，我国银行业资本净额为10.7万亿元，资本充足率12.9％，但从长期来看，资本补充需求依然较为强烈。根据中国银监会的测算，假定资产年均增速为10％的情景下，未来4年－5年，我国商业银行核心一级资本和二级资本工具方面需求将超过2万亿元。目前，我国现有银行资本补充渠道存在局限性，资本市场容量总体有限，难以满足大规模资本补充需求，这就要求扩大投资者群体，推动民间资本进入金融业。这样，既能向银行提供充裕的核心一级资本，又能拓宽民间资本的投资渠道。

对内开放的环境趋于成熟

首先，我国经济运行保持平稳，民间资本较为充裕。

当前，中国经济正处于增速换挡、结构调整和前期政策消化三期叠加的阶段，经济面临一定下行压力，但经济总体处在合理区间，2014年前三季度国内生产总值（GDP）同比增长7.3％，物价涨幅也处于相对低位。同时，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。随着结构调整和转型升级的推进，中国经济中长期将实现更可持续和更高质量的增长。宏观经济的平稳运行，为金融改革的推进奠定了基础。

大规模发展民营银行需要大量的民间资本。近年来，我国民营经济实力持续增强，民间资本充裕，投资欲望强烈，有办好银行的资金来源、资质条件和抗风险能力。

统计显示，我国民营企业总数占全国企业总数的96％，对我国GDP的贡献超过50％，其所吸纳的就业人数占社会就业总人口的75％。2014年发布的中国企业500强中，民营企业数量达到200家，占比为40％。比如华为、腾迅、阿里巴巴等新兴企业，不仅资产规模数达到千亿元以上级别，且经营管理现代化，这些民营企业具备办好民营银行的条件和能力。

其次，银行业整体竞争力和抗风险能力不断提高，各项金融改革和金融安全网建设加快推进。

由于发展阶段和体制机制的不完善等原因，我国改革开放以来，曾有过一些金融机构倒闭的风险教训，其中也包括民营金融机构，远的如上世纪八九十年代的“两社一会”（城市信用合作社、农村金融服务社和农村合作基金会）倒闭风波，近的如“德隆系”风险事件。

在发展民营银行的过程当中，不排除今后仍有可能出现一些风险，但不能因噎废食，要看到中国金融市场环境和制度建设已逐渐健全。

从银行业整体看，经过多年改革发展，我国银行经营稳健性显著提高，银行业各项经营管理和风险监管指标稳步向好。截至2014年11月底，我国商业银行不良贷款率1.31％，不良贷款率有所上升，但总体保持较低水平，资本回报率和资产回报率19.78％和1.35％，成本收入比下降到28.87％；拨备覆盖率保持在229.7％的较高水平，且当前资本充足率较高，银行业吸收和化解风险的能力整体较强。

近年来，我国金融改革已进入深水区，我国利率、汇率市场化改革以及人民币资本项目可兑换改革取得积极成效，存款保险制度等重要改革措施正在推进，金融监管能力也得到了长足发展，加快发展民营银行的制度基础趋于完善。

随着这些改革的推进，以及要素市场价格进一步市场化，金融市场体系将进一步完善，金融创新不断涌现和金融市场发展，将给予民营银行更大的发展和成长空间。

第三，民间资本进入银行领域取得积极进展，民营银行试点已正式启动。

在实践中，我国民间资本进入银行业的渠道，主要采取“两条腿走路”的方式，一是资本准入，民间资本参与现有银行机构的重组改制，二是机构准入，即试办由纯民资发起设立自担风险的银行机构。

目前，民间资本入股现有银行业机构已较为普遍。截至2013年，民间资本占比超过50％的中小银行已经有100多家，我国股份制银行和城商行总股本中，民间资本占比分别由2002年的11％和19％提高到2013年的45％和56％，已有100多家中小银行的民资占比超过50％，其中还有个别是百分之百的民资银行。全国村镇银行民资占比达73％。此外，国有银行上市后，也有民营机构持股或公众投资。因此，民营资本已经在一定程度上渗入银行业。

相比之下，机构准入这另一条腿步子还迈得比较慢。应该说，现行监管政策并不禁止民间资本进入银行业，只是“准入之门开得不够大”，“不能解民营资本之渴”，监管机构对民间资本发起设立银行还是比较谨慎。

2013年以来，民营银行发展取得重点突破，目前首批5家民营银行完成批筹，前海微众银行已开业。开展民营银行试点的一小步，是打破民间资本进入金融业“玻璃门”的一大步，将形成具有普遍意义的实践经验。

推动民营银行扩面增量

下阶段，建议在完善相关制度安排的基础上，创新思路、放开准入，加快民营银行设立进程，尽快将试点的 “星星之火”发展为“燎原之势”，实现金融服务业的高水平对内开放。

第一，坚持包容发展、鼓励创新的理念，采取增量改革模式加快民营银行发展。

三中全会高度强调“权利平等、机会平等、规则平等”等现代市场体系的一般规则，立足于建立公平开放透明的市场体系，既是体制机制创新，也是理念思维创新。我们应消除认识误区，强化包容发展、支持创新的理念，给予民营银行良好的发展空间。

一是正确认识民营银行发展中的风险问题。

我国相当一段时期处于经济转轨过程中，传统的计划经济思维桎梏仍然存在。银行是高风险行业，民营银行又是我国金融体系中相对较新的一项事物，完全杜绝风险是不可能的，但要避免出于对风险的过度担忧，使得民营资本实际上难以进入。为此，各界需要提高对改革和风险的容忍度，从国际经验看，准入限制也并非风险防范的核心。关键是通过完善内部治理、持续外部监管和市场化退出制度设计，来防范和化解风险。

二要把握好银行业准入开放的优先顺序。

如上所述。民营银行的发展路径分为资本准入和机构准入。总体上看，资本准入是存量改革，有点像中医疗法，药性细微入理但见效相对较慢；而机构准入则是增量改革模式，更类似于外科手术，通过设立新的民营银行，有利于充分发挥市场激活效应，在体制机制上对金融体系产生更为积极、深远的影响。笔者认为，目前可遵循存量改革和增量改革相结合，但优先推动增量改革的模式。在继续推进民间资本参股、控股银行的同时，把新设民营银行放在更突出的位置。

三要尽快从民营银行试点过渡到常态化发展。

在总结首轮试点经验的基础上，加快民营银行试点进程，从点到面推进民营银行发展，力争实现“成熟一家、审批一家”的常态化发展模式，较快增加民营银行数量。

第二，坚持清晰、明确的政策框架，引导民营银行差异化、专业化发展。

发展民营银行是一项系统工程。好的制度设计可以推进各个方面的创新，加速发展。关键问题是如何在引入竞争、优化结构的同时又控制好风险。

首先是建立明确、公平的市场准入制度。真正遵循准入前国民待遇和“负面清单”等新开放模式，对民营金融机构的资本金要求、股东资格、股权结构、经营地域、业务领域、风险控制等作出明确规定，在明确准入条件后，消除各种形式的不合理规定和隐性壁垒。

二是可探索建立民营银行的分级牌照制度。英国和中国香港地区将银行分为全牌照、有限牌照和自有资金放贷机构，准入条件和业务范围相应不同。我国发展民营银行，也可借鉴分级持牌制度，对经营限定在特定区域，不会引发系统性风险的小型、社区型金融机构，简化审批程序。同时，可视经营状况、财务稳健性和经营年限逐级向上申领高等级牌照，形成正向激励。

三是强化民营银行差异化的市场定位。针对当前的小微企业融资难融资贵问题，成立一大批民营小银行将远胜于成立几家大型或中型民营银行。同样都是50亿元的资本金，10家资本金规模为5亿元的小银行比1家资本金规模50亿元民营银行，在服务小微企业方面往往会做得更好，更有效率。因此，应大力发展立足本地经营、扎根基层、服务小微企业和社区民众的地方性小银行，鼓励其做专做精。

第三，坚持市场化风险管理原则，优化民营银行发展政策环境。

现代市场体系建设的一般规则，既包括统一的市场准入规则，也包括准入后的公平监管和优胜劣汰机制下的有序市场退出。民营银行数量增加后，各种潜在的风险可能上升，客观上要求健全金融机构的市场化风险管理机制，这既是发挥金融市场体系优化资源配置的基础，也是维护宏观金融稳定的重要保障。

当前，要加快形成市场化的金融风险防范和处置机制。尤其是存款保险制度将为民营银行创造良好的信用基础，使得民营银行在同一起跑线上和国有银行竞争。这一轮国际金融危机中，美国银行数量减少了很多，但得益于存款保险机构的及时赔付和有序兼并重组，并没有出现明显的挤兑。此外，还应建立有问题机构的退出机制，真正做到有进有出，优胜劣汰。

综上所述，发展民营银行不是权宜之计，而是全面深化金融改革的题中之义，无论是致力于推进金融体制改革，还是着眼于改善金融服务和促进实体经济转型这一大局，加快发展民营银行已经成为迫在眉睫的任务。我们应跳出传统思维的限制，以包容的心态和理性的分析对待民营银行发展问题，统一国民待遇，放松准入限制，增加民营银行数量，真正发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。

作者供职于中国人民银行，本文仅代表作者个人观点，与供职单位无关