2015年年初成立的总规模400亿元人民币的国家新兴产业创业投资引导基金（下称“国家创投基金”）已基本完成方案设计，并计划开始面向市场化机构招标。

旨在支持“蹒跚起步”的创新型企业的国家创投基金，希望改变以往政府通过行政划拨模式支持创新企业的模式，建立市场化、专业化的投资扶持机制，从而推动大众创业、万众创新。

“400亿创投引导基金的设立恰逢其时，这是上升到国家层面对创新创业战略的具体支持，对正在蓬勃发展的大众创业和风险投资来说是好事。400亿元规模的资金及其能够撬动的资源应该能够孕育出一批优秀的企业。”上海欧擎资产管理集团副董事长、TSF资本执行合伙人宋斌告诉《财经》记者。

在宋斌看来，国家创业投资基金启幕将更好发挥财政资金效益，在破解创新型中小企业融资难题的同时，也为中国新兴产业的发展注入持久动力。

创投计划升级

作为第一只国家级创投基金，国家新兴产业创业投资引导基金的设立被寄予了厚望。

去年5月21日，中国国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定大幅增加国家创投引导资金促进新兴产业发展，相关措施包括成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新兴产业创业投资引导基金等，破解创新型中小企业融资难题。

据《财经》记者了解，400亿国家创投基金的顶层方案设计已经基本完成，目前正在修改完善阶段。这一基金的设立，是运行了5年的“新兴产业创投计划”的升级。去年二季度伊始，相关部委就开始了基金的筹备工作，而所谓的升级主要体现在资金来源、投资方向、运作模式等方面。

国家创投基金的资金来源，除中央财政资金外，还将吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，最终形成400亿元的基金总规模。中央财政资金主要通过盘活现有存量资源获得，比如合并战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等。

“400亿其实包括了存量的100亿，增量部分只有300亿，真正由国家财政出资的部分，可能只有100亿到150亿，剩下的则是由管理机构募集社会资本。”接近发改委的人士告诉《财经》记者，“这就要求管理机构要有一定的募资能力。”

国家创投基金并不直接参与项目的投资，它将作为母基金，通过市场化运作、专业化管理，公开招标若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策。

在投资方向上，为突出投资重点，国家创投基金将以参股方式与地方或行业龙头企业相关基金合作，主要投向新兴产业早中期、初创期创新型企业。

据了解，不少中外大型基金管理公司正在积极准备参与国家创投基金的投标。“即使不能竞标到托管机构，也希望通过国家创投基金子基金层面的申请。”一家市场化PE负责人说。

五年的新兴产业创投计划一直完全是政府财政出资，或者在子基金层面吸引社会资本，此次国家创投基金强调要在母基金层面引入社会资本，可以做到双倍的放大。

早在2009年，为了配合“十二五”战略规划，国家发展改革委、财政部联合启动实施了“新兴产业创投计划”。彼时，国务院圈定七大战略性新兴产业，并设立战略性新兴产业发展专项资金。专项资金一般采取拨款补助、参股创业投资基金等支持方式。

根据发改委提供的数据显示，截至2014年底，“新兴产业创投计划”在全国共支持组建创业投资基金213只，总规模达574亿元。

“社会资本参与到政府引导基金的母基金层面，其实比它参与到单个的基金或单个的项目有优势，可以起到分散投资的作用。如果运作好的话，完全可以获得高于行业平均回报率的回报。”盛世投资总裁姜明明告诉《财经》记者。

申万宏源发布研究报告称，如果国家创投基金的引导作用发挥得好，其撬动的各级政府引导基金、海外资本以及民间资本至少可达到4000亿元。

国家创投基金收益分配实行先回本后分红，社会出资人可优先分红的机制。国家出资收益可适当让利，收回资金优先用于基金滚存使用。

“这是最大的一个变化，第一次提出政府可以让利。以前新兴产业创投计划是不让利的，社会资本与跟地方发改委的配套资金是同进同出、同股同权。”姜明明告诉《财经》记者。

市场化运作

早在2002年中国设立了第一只政府引导基金——总规模为5亿元的中关村创业投资引导资金。自2009年“新兴产业创投计划”启动后，引导基金开始步入发展快车道。

据清科数据显示，全国大概有300个地方引导基金，规模接近1000亿。

“1000亿的存量资产，可能超过50％是错配了没有投到该扶持的产业项目里去。”姜明明告诉《财经》记者，主要问题就是基金运营管理市场化不够。

据了解，地方政府引导基金经过十几年运作，基本还是沿用传统的政府出资，政府管理的模式。这种模式里财政资金既当GP又当LP，极大影响了引导基金的使用效率。

一家政府引导基金的PE人士介绍，此前的地方创投引导基金投资限制条件偏多，要求对本地高新企业的投资比例，产生“择地不择优”的现象。本地份额投完了，找不到好项目，只能投资一些风险度相当高的项目，增加失败风险。

尽管很多地方政府引导基金很早也开始提倡市场化运作，但各地市场化程度参差不齐，差异巨大。由于缺乏市场化的科学评判标准,对资金的使用和监管也缺乏有效办法,操作透明度很低,难以防止权力寻租。

“因为管好管坏与管理者的利益没有多大关系，所以从制度上存在根本性的缺陷。这种模式在政府财政比较富足时不易凸显；一旦政府财政开始紧张，其弊端就越加明显。”在姜明明看来，引导基金未来市场化有三个方向和标准：资金来源市场化；投资决策市场化；激励机制市场化。

据《财经》记者了解，在一些经济比较发达的地区，一些政府引导基金已经开始市场化探索。比如苏州工业园区引导基金，没有限定GP投资的地域范围，也不参与GP的日常管理。

而一些理念超前的地方政府，像上海、重庆等已经开始尝试聘请专业管理机构进行市场化的管理。2009年，美国的硅谷银行资本(SVB Capital)受托全权管理杨浦区创业投资政府引导基金，开创了国内政府引导基金委托专业管理机构运作的先河。

以上海闵行区古美街道办事处与盛世投资合作的政府引导基金为列。据上海闵行区古美街道原党工委书记、办事处主任徐知介绍，在母基金层面采取1∶3的比例引入社会资本；采取完全市场化的投资管理模式，即产业导向的主导权和投资决策的决策权相分离；在未来收益方面则按比例让利于社会资本。

“其运作模式基本接近现在的400亿国家创投的模式。当时已经意识到，这是一个很专业化的事情，必须要靠专业的团队来做。”徐知在接受《财经》记者采访时称，“我们需要把握的就是对产业引导性的基础上，兼顾资金的安全性。”

在姜明明看来，创投引导基金核心一个是“引”一个是“导”。即首先要引进社会资本进来，然后再谈产业导向。过去的“引”基本处在子基金层面，一旦在母基金层面就引入社会资本，那能够撬动的资源将成倍放大。

“随着各地财政资金压力增大，资金来源市场化已成为趋势和必然。只有尽可能的撬动社会资本、海外资本，才能够更好的促进全民创业、大众创新。”姜明明告诉《财经》记者。

乘数效应

事实上，引导基金在发达国家有较长的历史。在美国、以色列、英国、澳大利亚及中国台湾等国家和地区都有较为成熟的运作经验，通过创投引导基金来推动新兴产业的发展已经被实践证明是一个行之有效的手段。

2014年12月9日，国务院正式公布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策，未经国务院批准，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。

金诺律师事务所高级合伙人郭卫锋告诉《财经》记者，过去对新兴产业的补助、补贴常常被称为“撒胡椒面”，造成巨大的财政浪费。很多地方政府已经意识到在产业转型阶段，这种传统模式已不可行，而引导基金可能是一个很好的手段，能够发挥政府财政资金“四两拨千斤”作用。

市场研究机构清科预测，随着财政资金对创业创新的支持，将由过去的多龙治水、转变为以政府引导基金为主，政府引导基金将迎来新的发展时期。

新型的引导基金如何将市场化落到实处很难。“现在整个创业投资没有一套统一的标准体系和流程。如果发改委400亿创投基金的方案出来后，可能对各地引导基金会有一个很好的示范效应。包括它选机构的一些标准等。”姜明明说。

江苏省经信委主任徐一平告诉《财经》记者：400亿元国家创投基金示范意义很大。从某种程度看，这正是中国经济增长方式转变的信号。据其介绍，江苏省今年将建立互联网创业基金和创业投资基金来支持大众创业。

此前，安徽省于2014年12月29日组建50亿元规模的高新技术产业政府引导基金。山东省则计划在2015年设立13只省级股权投资引导母基金，其规模将在2017年达到100亿元。

中关村管委会主任郭洪日前透露，今年将探索成立中关村区域合作母基金，以资本为纽带吸引社会资本广泛参与协同创新。

宋斌认为此次创投引导基金诞生，只是政府机构转变职能，财政资金转变用法的尝试和开端。预计未来几年引导基金的数量和规模都会迅速增加，这种乘数效应值得期待。