“两会”结束以来，又有多名省部级高级官员被查处，隐然形成今年反腐的新高潮。这既以事实回应了关于反腐败的各种揣测，也说明反腐败任重道远。

“大面积严重贪腐的出现，说明我们的制度还存在重大缺陷和问题。”九三学社中央常务副主席邵鸿在接受《财经》杂志采访时说，“关键在于对公权力的有效约束和监督。不从根本上解决这个问题，任何治理措施都只是治标之策，都难以真正战胜腐败。”

邵鸿也是一位历史学家。他认为，要走出王朝兴亡的怪圈，就要实行人民民主，打造“制度笼子”，对权力进行有效的约束和监督。

中共十八大以来，从深化行政审批制度改革，到推行政府部门权力清单制度，从提速司法体制改革，到全面推进依法治国，显然都在努力“把权力关进制度的笼子里”。

“作为中国的根本政治制度，人民代表大会就是最大的‘制度笼子’。”邵鸿说，“达至国家治理体系和能力现代化，首先就必须把这个‘大笼子’打造好，把人民代表大会这个基本民主制度建设好。”

最大的“制度笼子”

《财经》：今年“两会”结束不久，云南省委副书记、福建省副省长、中石油总经理等省部级官员相继被查处。作为一名民主党派人士，您怎么看目前的反腐败形势？

邵鸿：不断有“老虎”被抓出来，说明了执政党反腐败的坚定决心。这种反腐败的高压势头已经持续了两年多，我相信还会继续保持下去。

新一届中共中央领导集体执政以来，励精图治，在反腐败斗争上义无反顾，不管涉及到谁，一查到底，绝不姑息。那么多“老虎”被揪出来，展现了壮士断腕、刮骨疗毒的巨大勇气。这不但增强了广大民众对党和国家的信任，也提升了人们对中华民族未来的信心。

《财经》：据统计，十八大以来已经有99名省部级以上高级官员被查处。这固然说明了反腐败的力度之大，也从另一个方面说明了腐败问题的严重性。

邵鸿：确实如此。所以我们在充分肯定反腐败斗争显著成绩的同时，也为有那么多高级官员沦为腐败分子感到震惊和痛心。大面积严重贪腐的出现，说明我们的制度还存在重大缺陷和问题，公权力仍未受到足够有效的约束和监督。

为什么一些高官打个招呼就可以聚敛亿万，甚至一个自来水公司经理也竟然家藏现金近亿并拥有几十套房产？就是因为他们手中的权力缺乏制约，从而产生了众多寻租谋私的腐败行为。

所以，关键在于对公权力的约束和监督。不从根本上解决这个问题，任何治理措施都只是治标之策，都难以真正战胜腐败。

《财经》：十八大结束不久，中共中央总书记习近平就强调，“要把权力关进制度的笼子里”，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

邵鸿：习近平同志说到了问题的根本，这是真正的治本之策。“把权力关进制度的笼子里”，首先要打造好“制度的笼子”，就是要建立现代化的权力制约监督体系。中共十八届三中全会提出“实现国家治理体系和能力的现代化”的总目标，明确宣示了全面改革国家上层建筑的宏伟构想，建立现代化的权力制约监督体系乃是其题中应有之义。

建立现代化的权力制约监督体系，实现国家治理体系和能力现代化，需要完成的重大任务有很多。其中具有根本性的一项内容，就是改革和完善人民代表大会制度。换句话说，人民代表大会制度是国家治理体系和能力现代化的根基。

《财经》：为什么说人民代表大会制度是根基呢？

邵鸿：因为人民代表大会制度是中国的根本政治制度。“根基不牢，地动山摇”。如果根本政治制度不完善，国家治理体系和能力现代化就难以实现。

宪法第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，体现了现代国家“主权在民”的原则。“主权在民”并不意味着人民直接管理国家，而是必须通过某种方式来实现国家的治理。在当代，“主权在民”主要体现在代议制民主制上。西方国家实行议会制，中国则实行人民代表大会制。

人民行使国家权力的机关，是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。根据我国宪法和法律，人民代表大会及其常委会有立法、重大事项决定、重要人事任免和监督等主要职权。毋庸置疑，要真正实现人民当家做主以及依法治国，就要把人大的这些权力落到实处，构建有效、稳定、长久的权力制约制度。

《财经》：这让人想起整整70年前的“窑洞对”。1945年，毛泽东在延安的窑洞里，对民主人士黄炎培说，跳出朝代兴亡周期律的新路就是民主，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

邵鸿：毛泽东的这番话是颠扑不破的真理。要走出王朝兴亡的怪圈，就是要实行人民民主，打造“制度笼子”，对权力进行有效的约束和监督。

毫无疑问，我们决不能照搬西式民主，贪虚名而招实祸的事情做不得。中国只能走中国特色的社会主义政治发展道路，也就是说，只能在中国共产党的领导下，在既有的根本政治制度和基本政治制度的框架之内，循序渐进地推进社会主义民主政治的不断发展。

作为中国的根本政治制度，人民代表大会制度就是最大的“制度笼子”。达至国家治理体系和能力现代化，首先就必须把这个“大笼子”打造好，把人民代表大会这个基本民主制度建设好。

“人大的制度优势和作用还没有充分发挥出来”

《财经》：许多人认为，现在人民代表大会制度有些“虚”，全国人大作为最高权力机关的作用没有发挥出来。例如，宪法规定，立法权属于全国人大及其常委会，但是现在一些政府部门却拥有立法权。典型的例子税收权。现有的18大税种中，只有3个税种是人大立法。为什么会出现这种情况呢？

邵鸿：立法是人大最重要的职权。在改革开放之初，为了加快经济体制改革和对外开放，全国人大及其常委会将部分立法权让渡给政府部门。这是特殊历史背景下的产物。

由于授权立法范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，使得政府部门长期使用本来属于全国人大及其常委会的立法权，出现了“立法部门化”现象，相关部门借机强化、扩大部门的权力。政府重大事项有时不依法报请人大或人大常委会批准，报请审议事项也往往缺乏科学程序和制度安排。

这不但损害了国家法制的尊严，也造成了人大权力的弱化。

《财经》：每年“两会”期间，社会各界议论的一大热门话题，就是人大对“钱袋子”管得不严。这也是人大权力弱化的表现吧？

邵鸿：是的，审查监督政府预算是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，也是人大及其常委会行使国家权力的重要体现。政府“钱袋子”管不住，人大预算和重大事项审查没有起到应有的作用，是腐败现象高发的基本原因之一。

近年来，人大加强了对“钱袋子”的监督，预算案的审议也严格起来。特别是去年全国人大修订了《预算法》，使之真正成为一部管束政府用钱的法律，应给予高度评价。不过，预算案审议仍然存在一些问题。比如预算年度起始期和人大会期不衔接，预算编制还可以更加细化和全面，审议仍然不够充分，缺少质询论辩和分项表决的制度安排等等，还可以进一步改进。

对政府“钱袋子”进行监督，只是人大监督权的一部分。作为最高权力机关，人大除了立法权之外，监督权也是一项重要权力，主要是对宪法法律实施情况和对“一府两院”工作进行监督。

《财经》：现实的问题是，人大监督不够有力。甚至有些地方人大对政府采取“帮忙不添乱”的态度，很少监督。全国人大常委会委员柳斌杰曾经说，“监督权现在形式主义的成分多一点”。

邵鸿：根据宪法和法律规定，人大监督是刚性监督，但现实情况是，刚性监督往往变成需要“自觉接受”的监督，人大也常常担心影响“一府两院”工作而不敢监督。

人大对一些人民群众反映强烈的社会热点、难点问题监督不及时、监督力度不够，效果不很理想。本来，《人大常委会监督法》规定了质询、撤职、罢免、特定问题调查等监督手段，但是很少使用，常用的执法检查、工作汇报、专题询问作用有限。

“质询”与“询问”两个词虽然一字之差，但是性质与力度大不相同。“质询权”是人大监督权中的一项“核心权力”，是一种具有强制性的监督方式，比询问更为严厉。假如不管什么情况，都是一团和气地“询问”，而不敢使用“质询”等更“刚性”的监督措施，那就很难发挥真正的监督作用。

人大监督所依据的是作为国家根本大法的宪法，每一次监督权力的行使都是对人民主权原则的彰显。因此，宪法的规定不能打折扣。假如不进行有效的监督，必然导致监督权虚置，削弱宪法的权威性。

《财经》：为什么人大的监督权难以落实？是因为勇气不够，还是制度原因？

邵鸿：其中一个重要原因，恐怕就是现在各级人大代表的组成不太合理。目前各级人大代表候选人提名过程仍不够透明，缺少协商，法律允许的选民推荐和自荐候选人受到限制，选举法及其实施细则不够完善。结果，能够当选为各级人大代表的，官员和社会上层人士居多，过去十多年来大企业家增长尤为显著，而真正的工人、农民和一般平民少，代表性存在缺陷。

由于代表与公众之间委托授权关系不充分，加上均为兼职，缺乏监督制度，往往难以充分反映民众的利益诉求，缺少尽责履职的动力。类似“衡阳事件”的发生，也与上述缺陷有着内在联系。

监督权、立法权、决定权和任免权，是宪法赋予人大的四项主要职权。实事求是地说，这几方面都还存在不足。人大是一个好制度，但我个人感觉人大的制度优势和作用还没有充分发挥出来。

“切实推进人大制度改革”

《财经》：目前关于国家治理体系和能力现代化的讨论很多，但是对人大制度改革的关注似乎并不多。这是为什么呢？

邵鸿：其实并不少。中共十八届三中全会《决定》明确指出，要与时俱进，推进理论和实践创新，发挥人大制度的根本政治制度的作用，并提出了多项有很强针对性的改革举措。去年9月，习总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，对此进行了全面阐述。十八届四中全会《决定》，也就完善人大宪法实施和监督制度、完善立法体制等方面提出了明确要求。

《财经》：在您看来，人大制度在哪些方面需要改革呢？

邵鸿：其实在上述《决定》和讲话中，主要的原则和任务都已明确。首先，要依法切实保障人大行使立法权和决定权。全国人大及其常委会应该收回部分让渡的立法权。今年人大会议通过的《立法法》修订，在这方面有决定性的改变，令人鼓舞。其次，健全人大讨论决定重大事项制度，明确需要报批的重大决策和重大事项范围，列入范围的各级政府必须向本级人大报告，人大依法审议和批准。

当前尤应着力推进政府财政预决算审查工作改革，因为预算是公共财政的基石，是国家治理的命脉。人大通过预决算审查来对政府收支进行监督，才能更加充分有效监督行政权力的运行。

《财经》：实行有效监督，就要依法切实保障人大的监督权。

邵鸿：是的。全国人大及其常委会要担负起宪法和法律监督的职责，加强对宪法和法律实施情况的监督，坚决纠正违宪违法行为。

四中全会《决定》明确要求，要完善全国人大及其常委会宪法监督机制，健全宪法解释程序机制。我个人认为，可以在全国人大设立与其他专门委员会平行的宪法委员会，专门负责对法律、行政法规、地方性法规合宪性与合法性审查。要抓紧制定和完善监督方面的法律和程序规范，对问题听证和质询、特定问题调查、罢免案和撤职案等监督方式，应进一步规范和细化制度规定并依法进行，增强监督工作透明度。积极回应社会关切，对人民群众反映强烈的社会热点、难点问题加强监督。

《财经》：就像您前面谈到的，现在各级人大代表中官员过多，是难以实行有效监督的一大原因。那么，怎么改革人大代表产生方式呢？

邵鸿：应该修改和完善相关法律规定，提升代表选举的民主性，真正选出能够代表人民利益、有参政议政能力，自觉接受群众监督的人大代表，更好地发挥代表联系群众、代表民意、管理国家事务的积极性。要保证选民依法联名推荐、自荐候选人的权利。另外还应考虑逐步改变目前较多按单位划定选区的状况，实行按居住地划分选区为主的形式，以顺畅民意表达，提升人大代表选区意识和选民意识。

必须建立人大代表联系选民和接受监督制度。人大代表均应公开个人电话和联系方式，直接听取社会公众的陈述和建议，定期向选区群众述职，强化与社会公众的联系，接受选民监督。同时也要保证人大代表履职基本条件，保障其知情权、调研权、视察权，提升履职水平。应增加人大常委会组成人员编制、职数，增加专职委员比例，试行专职常委配备专职助理或秘书，提高人大常委会工作效率和质量。

《财经》：近年来，一些地方人大进行了改革探索，包括人大代表公开个人联系方式、增加专职委员比例等，但是由于缺乏顶层的支持，改革很难深入下去，有的半途而废。

邵鸿：一些地方人大的改革探索十分有益，积累了不少好做法，这些都为人大更加充分反映和代表民意，更好地监督行政权力，提供了有益借鉴。从以往经济体制改革的经验来看，地方先行一步，既可以积累经验，也可以减少震动，降低试错成本。所以，中共中央和全国人大应该大力支持和鼓励地方人大大胆开展改革探索，把自上而下的推动和自下而上的改革有机结合起来，为人大改革提供充足动力，奠定良好基础。

总之，人大制度改革不仅是依法治国、推进社会主义民主政治的必然要求，也是全面深化改革的迫切需要。只有改革和完善人民代表大会制度，才能保证国家的长治久安。我们希望，中共中央抓住当前人心思变、高度拥护改革新政的良机，按照十八届三中、四中全会的规划部署，在积极推进社会主义协商民主的同时，切实推进人大制度改革，为实现国家治理体系和能力现代化打牢根基。