自1994年北美自由贸易协定（NAFTA）以来最大的贸易协定、《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)正在获得动能，而为其提供燃料的是美国国会4月16日下午提出的贸易促进授权（TPA）议案。与此同时，与TPP一样有历史标杆意义的贸易协议《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(TTIP)也继续向前推进，这三者将合力把2015年定格为美国贸易纪元的重要坐标。

TPA即贸易促进授权，又称“快速道”授权，指国会将为美国政府设置贸易谈判目标，作为交换，国会承诺一旦达成贸易协定，就将迅速对其进行直接表决，不对内容做任何修改。

从TPA到TPP到TTIP，这几个术语诘屈聱牙，而围绕这三者而产生的争论、抗议和场上场下的较量更让人应接不暇。一边是奥巴马政府不遗余力地向前推动TPA，一边是工会、环保主义者和拉丁裔政治组织咄咄逼人的反对，民主党内部也出现了分裂。而在TPP的谈判桌上，相关国家亮出的底牌是，TPA是其他国家与奥巴马政府达成TPP自贸协定的先决条件。

经过数月的内部角力，参议院财政委员会主席、犹他州联邦共和党参议员哈奇（Orrin Hatch），众议院筹款委员会主席、威斯康星州共和党众议员瑞恩（Paul Ryan）和参议院财政委员会少数党首席成员、俄勒冈州民主党联邦参议员维登（Ron Wyden）正式提出名为“2015年两党国会贸易优先与责任议案”（TPA-2015）。不过，时间的紧迫性在于，TPP成员国希望能在今年6月前达成最终协议。

这其中的关联在于，美国战略与国际研究所(CSIS)资深顾问斯科特·米勒(Scott Miller)对《财经》记者解释说，在4月16日之后的几周内，如果国会不通过TPA，那么一旦2016年总统选举季的序幕拉开，事情就会变得非常棘手，因而TPA通过的最晚时间点是这个夏天，在这期间，政治的不确定性带给人们最大的担忧。

布鲁金斯全球经济与发展领域研究员乔舒亚·梅尔泽(Joshua Meltzer)对《财经》记者说，他很乐观地相信，TPA能获得通过，TPP也会在2015年收官，从技术上来讲，参与谈判的各方都意识到政治推动力的不可或缺，在这个过程中协定的最终版本轮廓已然显得清晰。最重要的是，围绕TPP谈判的收官，领导人表现出了强烈的政治意愿，而这其中的关键就是日本。

梅尔泽认为，国会在考虑是否通过TPA并由此决定TPP的完美收官时，美国现实的赌注是美国长时期以来对全球经济的领导力。无论TPA通过与否，全球化和亚太地区的区域经济协定都会继续发展，而问题是美国是否引领全球化的进程，还是拱手把掌舵权让与其他国家。

站在美国亚洲再平衡策略的角度，美国外交关系协会亚洲部主任易明（Elizabeth Economy）对《财经》记者说，她认为美国现在的重点是完成再平衡中的经济因素——即确保TPP结出硕果。再平衡的安全问题因素已走上轨道，目前要做的是贯彻好治理工作。目前再平衡中欠缺的就是TPP的圆满结束，如果没有TPP，再平衡不能充分发挥其潜力。

TPA角力

在美国，围绕TPA展开了一场久违了的贸易讨论。

这个长达113页的法案充满了小心翼翼的句式和各种保留条款。它引发了种种争论，以至于国会在当地时间4月16日正式引入这个法案时，甚至不能对如何称呼它达成一致。

TPA最早可追溯到罗斯福政府时期，指代的是关税公告权（Tariff Proclamation Authority），TPA现在已经变成了一个基本的条款。自罗斯福以来，数任美国总统都有某种类似于TPA的机制，在小布什之前共有五位总统曾享有这项外贸谈判权力。1994年后，美国总统一直为延长授权而努力，但屡次受挫，直到2002年。

2002年TPA发生转折归功于小布什政府的艰苦游说，并做出了一定让步，把诸如劳工权益保障的内容加了进去。2002年7月27日，美国众议院终于再次批准了这项授权法案，不过是以215票对212票的微弱多数通过。不到一周的时间，参议院也以64票对34票的表决结果通过了该法案。

2002年8月6日，小布什在白宫签署了TPA法案，这项中断了八年的总统外贸谈判授权得以恢复。TPA也正式开始指代贸易促进授权（Trade Promotion Authority）。

共和党愿意称之为TPA，而民主党则倾向于用“快速道”授权。“快速道”的说法已经以不同形式存在了数十年，但后者在共和党听来却总有那么一点不对路，觉得其中暗含了不公平和偏离正轨的意味，所以最终，4月16日引进的法案有了折衷的叫法：2015年两党国会贸易优先及责任法（Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015），简称 TPA-2015。

在TPA-2015出台前，即使抗议的声音在网上、在华盛顿的重要场所充斥，但乐观的情绪也在蔓延。

TPA的重要性在于它有助于贸易协定的通过，以及贸易协定最终被国会批准。TPA是一个可以活用的工具和桥梁，虽然与TPA伴生而来的是政治博弈，但通过TPA发生的信号是，美国可以发出一致的声音。

美国贸易代表迈克尔·弗罗曼表示，获得“快速道”授权将增强美国政府的谈判筹码，确保美国达成最好的跨太平洋伙伴协定。

在一些具体谈判中，这项工具的作用显露无疑。以文莱为例，文莱作为TPP的前身、多边自由贸易协定的四个发起国之一，是TPP参与国之一。曾参与TPP谈判的一位不具名文莱外交官对《财经》记者说，文莱以原油和天然气为主要经济支柱，所以涉及到保护国内中小企业利益的压力并不大。而且文莱发现，越早参与谈判，越容易表达并实现自己的利益诉求。虽然和美国谈判很艰难，从历史上来看美国国会也会反反复复，但从目前的情况来看，有了TPA这项工具后，最快可能在一个月内就会通过。

国会争执的TPA-2015文本，已比2002年的TPA文本有显著改进。文本要点中既有反映当下的经济挑战而为政府设置的新的谈判目标，包括消除创新和数字贸易壁垒等；也有更新的内容，包括在政府谈判目标中涉及政府参与网络盗窃、保护贸易机密和实行知识产权保护高标准的相关条款，以及改善人权，加强劳动与环境保护等内容。

另外一些谈判目标的设定则为进一步提升美国的贸易空间，包括减小数据跨境流动障碍、消除国有企业不公平竞争等。

文本中汇率操纵的条款是一大关注点。TPA-2015设定的政府谈判目标是贸易伙伴“避免”操纵汇率、以此获得贸易优势。这一措辞被认为“过于软弱”，有声音要求推动实行严厉规定，以禁止贸易伙伴故意压低本币汇率。

不过，财政部长杰克·卢称，政府与TPP成员国进行了磋商，这类规定没有得到其他11个成员国的支持。杰克·卢在致议员的一封信中称，所有参与磋商的伙伴国都表明，不会支持在贸易协议中纳入可强制执行的汇率条款，尤其是TPP。

更多观点针锋相对的领域在纺织业、反倾销、农业等方面，都关乎美国工人和中产阶级的利益。

全美制造业协会(NAM)国际经济事务副总裁琳达·邓普西（Linda Dempsey）对《财经》记者说，目前抗议TPA、TPP的声音表明，人们存在对贸易和全球化的误解，很多广泛流传的言论认为，贸易协定成本高昂，会使情况变得更糟，而事实上很多数据显示，美国是从中受益的。

不过，随着全球贸易复杂性的与日俱增，国会议员也面临着更大的选区压力，这使得他们更加不愿放弃手中的权力。国会中的自由派纠结于国会议员或民间团体对贸易谈判建议和草案施加影响的力度受限，他们的顾虑是美国谈判代表听不到他们的声音。而TPA的存在，恰恰是“红灯”或“绿灯”的选择，只能为政府设置谈判目标而不能改动具体内容或设置程序障碍，以确保贸易协议不被拆分。

4月23日，参议院财政委员会针对TPA举行听证会，参议院财政委员会主席哈奇表示，如果该委员会26日通过TPA，则参议院将在下个月内对此进行全体投票。

相对来讲，众议院的表决是更大的未知数，人们不确定白宫是否会联合众议院的共和党人挫败民主党反对的力量，但问题是，TPA投票一边涉及到跨太平洋伙伴关系协定的命运，它是美国当前最重要的外交战略目标之一，一边牵涉到2016年的总统大选，美国的贸易政治如何演绎也才刚刚开始。

TPP的国别因素

太平洋悬而未决的贸易协定谈判少有一帆风顺的时候。实际上TPP谈判已走过了七个年头，市场准入、知识产权、国企改革等敏感议题使收官的日期一再后移，其真正的转折点出现在一年半前，谈判中出现了实质性的进展。

到2015年春季，人们期盼已久的迹象终于变得清晰——美国与11个TPP成员国的谈判接近尾声，大部分TPP议题基本得以解决。目前谈判剩下的主要分歧都集中于那些最难攻坚的领域，涉及到各自国家内部最严防死守的利益。

美日经济规模占12个TPP成员经济总量的70％以上，是决定TPP进程的最主要推动国，如今美日的态度已到了关键节点。梅尔泽认为，安倍正着力于“安倍经济学”中的第三支箭、结构性改革，希望通过加入TPP而使日本走出经济困境，并向外部竞争开放日本经济。奥巴马也把TPP放在至关重要的政策优先安排上。双方面临的共同难题是，如何在推动TPP收官的同时使政治代价最小化。

美国和日本就TPP最后的细节谈判久拖不决，两大绊脚石一是农业问题，一是汽车关税问题。在农产品领域，双方在如何对待日本视为五大敏感农产品之首的大米方面激烈对立。日本针对TPP其他11个国家设定了10万吨的大米进口特别额度，其中5万吨向美国开放。但美国提出的对日大米出口量却是每年20万吨左右，数量远远超出日方预料。

在汽车领域，日本要求美国进一步开放汽车零部件市场，尽快取消目前对零部件征收的2.5％关税。美国政府则受到国内车商要求与日本车竞争的压力，力图避免尽早取消关税。此外关于汽车领域违反协定时的纷争解决规则设定，两国意见也不一致。于日美峰会前的这一轮日美TPP谈判在持续了近17个小时，至21日凌晨3时结束之际，双方未能弥合分歧。

类似的分歧也出现在加拿大与其他TPP成员国之间，主要是关于乳制品和禽类产品。加拿大原本对加入TPP兴趣不大，但韩国与美国签订自由贸易协定后，加拿大不愿在亚太贸易中被边缘化，于是开始积极申请加入TPP谈判。而在谈判中，澳大利亚、美国和新西兰对加拿大施加压力，要求其放开乳制品和禽类产品市场，加拿大的立场则是要保护“供应链管理”。

对乳制品和禽类产品的供应链管理，几乎是加拿大贸易政策的默认选项，加拿大通过这种措施严格控制其乳制品和禽类产品价格。在1987年达成的《美加自由贸易协定》中，有三个例外项目就是：木材行业、啤酒行业以及对乳制品和禽类产品的供应链管理。

虽然有研究显示，若开放加拿大乳制品工业，加拿大的乳制品产品可能会在十年间从80亿升增长到200亿升，该行业的效率也将大大提高。但加拿大奶农等特定人群在政治上的强势阻碍了外国市场准入的努力。这一次，TPP成员国则希望攻克这一堡垒。

美国希望加拿大在乳制品和禽类产品的进口上减少保护主义，同时顺应美国在增加高标准知识产权准则方面的要求，尤其是在制药领域。

在药品专利保护期限等问题上，TPP成员国间的分歧尚未消除。美国一直坚持在制药领域有更强有力的药品数据保护，奥巴马政府曾称其是“谈判中最艰难的议题”。

邓普西指出，美国公司在全球医疗保健生物科技的研发投入中占到80％，药品数据保护为科学家开展研发以便为全球患者研制新药提供了必要的奖励，因此TPP中至少12年的药品数据保护条款至关重要。

同时，美国与TPP成员国就是否将有关汇率操纵的条款放入协定看法不一，有美方议员希望写入严格的条款，日本、澳大利亚和墨西哥则表示反对。不过，在TPP攻坚阶段，需要成员国做出让步的紧迫议题仍然是数字贸易和数据跨境流动、知识产权、农产品市场准入和劳工问题。

在诸多难题面前，支持TPP的专家呼吁说，对美国而言，所有其他11个TPP成员国都是美国的贸易伙伴，通过TPP这一机制，使美国和它们更加密不可分。梅尔泽认为，TPP使国际投资和贸易规则设计得以提升，并使WTO框架下的规则得以建立或深化，同时涵盖了诸如数据跨境流动等新规则以顺应现代经济的发展。TPP是美国继续决定全球化如何发展、并确保其发展支持美国经济增长和福利的重要机会。

积极的迹象已经开始显现。2015年初，世贸组织总理事会通过了《贸易便利化协定》议定书，将《协定》纳入《世贸组织协定》，并开放议定书供成员国接受。作为WTO成立近20年来达成的首个多边贸易协定，它是多哈回合谈判启动以来取得的最重要突破。而美国等12个TPP成员国也都急切地希望TPP得以收官，TPA则是打开新贸易世界的一把钥匙。