今年南海局势发生了历史性重大变化。

中国在南海合情合理合法的岛礁建设，正成为国际冲突的中心问题。美国中央情报局前副局长麦克·莫雷尔5月20日接受CNN采访表示，“南海目前的局势有可能把美国和中国拖入战争。”

难道在上世纪90年代中期台湾海峡危机爆发近20年后的今天，中国和美国即将爆发南海军事危机吗？南海紧张局势真的会让两国走到军事冲突的程度吗？

透视南海问题急剧升温背后的原因，不仅有助于我们了解中美关系正在面临什么样的新问题，更有助于认清南海维权，中国正在面临什么样的新挑战。

岛礁建设争议已非一两天

最近南海局势陡然紧张的根本原因，是美国狭隘地从地缘政治角度审视和考虑中国的南海岛礁建设，扭曲夸大了岛礁建设的军事价值、炒作岛礁建设将“破坏地区稳定”。

中国目前在南沙群岛进行的岛礁建设是在中国主权范围的正常活动，合情合理合法。同时，中国的岛礁建设拥有多样化的用途，既可以改善长期生活状况极其简陋的守岛人员的生活条件，又可以用作防御性的军事设施，更可以为中国和南海周边国家加强南海资源调查、保护生态和环境、进行科学研究和人道主义搜救提供地区性“公共产品”。

但在美国眼里，岛礁建设是中国“旨在改变南海现状的修正主义行为”、是中国密谋“吞并南海”、强迫南海邻国对中国“无力还手”的“坏行为”。

中国在南沙的岛礁建设一开始就引起了美国的关注。2014年7月11日，时任美国东亚事务助理国务卿帮办福熙（Michael Fuchs）在华盛顿智库美国战略与国际研究中心（CSIS）发表讲话时，呼吁南海主权争议各方实施“三冻结”——冻结所占岛礁的地理地貌、冻结在争议地区油气开发等问题上的单边行动、冻结对岛礁的扩大占领行动。“三冻结”的建议，显然是冲着中国来的。

面对越南和菲律宾早在上世纪90年代就开始的岛礁建设行动，面对菲律宾不顾2002年中国和东盟达成的《南海各方行为宣言》的精神单方面将南海主权争议在2014年3月正式提交给国际司法仲裁等一系列严重损害中国主权的举动，中国长期以来保持了充分的克制和宽容。对于菲律宾和越南的岛礁建设，美国从来没有表示过忧虑或者担心，菲律宾南海仲裁案背后更有美国的直接支持，诉状都是美国律师事务所起草的。2014年7月美国的“三冻结”提议自然遭到中国拒绝。

随着中国南沙岛礁建设的深入，从2015年3月初开始，美国媒体开始集中报道岛礁建设的进程，惊呼岛礁建设的“速度”和“规模”。3月中旬开始，美国对岛礁建设的外交压力明显上升。先是新任国防部长阿什顿·卡特在4月6日开始的日韩之行时直接对中国的岛礁建设“定性”，强调这是中国“破坏”南海稳定、想要对岛礁主权争议采取强制行动的“危险举措”，并攻击中国正在将南海“军事化”。美国总统奥巴马也罕见地直接出面就岛礁建设发表评论。4月9日在牙买加访问的奥巴马强硬地攻击中国是“以大欺小”。中国政府对此进行了坚定的还击。

2015年5月12日美国《华尔街日报》报道说，美国国防部正在考虑向南海派遣军舰，深入中国在建岛礁12海里之内，以显示美国在南海的“航行自由”。美国媒体对这一报道进行了广泛转载。中国外交部发言人随即对这一新闻表达“严重关切”，并要求美国方面澄清其含义。

就在12日当天，美国沃斯堡号濒海战斗舰巡弋南沙群岛，遭到中国护卫舰“盐城号”的伴随航行。一旦美国军舰进入中国在建岛礁的12海里，中国必然做出强硬回应。

这一连串的事件，让南海局势似乎在刹那间向军事冲突升级，南海岛礁建设也迅速变成了中美有可能出现军事对决的诱因。

中美南海海洋势力对决

美国对于中国南海岛礁建设有特殊的敏感性。其大背景，是美国近年来把中国海军力量的发展和中国的南海、东海政策，视为美国主导的东亚海上秩序正面临的最大挑战。

2008年，美国海军学院的国际海洋法教授克拉斯卡（James Kraska）曾在美国军方媒体刊文，提出“2015年即将到来的美中海上战争”。美国军方对于中国海上军事力量发展，有根深蒂固的不安全感。根本原因不是中国在多大程度上“威胁”到美国，而是美国一直视“二战”后在亚太海域的绝对海空优势为美国地区主导地位的根基。

中国的海上军事力量近十年尽管有了长足进步，但美国事实上依然对华保持绝对领先优势。

中国的南海政策一直有着“维权”与“维稳”两个面。中国坚定地坚持对南海岛礁的主权主张，但中国在维护海洋权益方面的行动是温和与克制的。2014年11月，参加东亚首脑峰会的李克强总理代表中国政府正式提出了南海问题管控和解决的“双轨思路”，强调主权争议通过双边谈判解决，南海稳定则需要中国和东盟多边维护。

美国政府、学术界和智库一直指责中国近年来的南海政策“咄咄逼人”，越来越具有“侵略性”。给中国的南海政策起了很多名字，“小棍外交”、“切香肠战术”、“掰白菜战略”等，不一而足。总之，中国在南海维权上做什么，美国都不舒服，并频频扣上“中国威胁”的帽子。

2011年11月，奥巴马政府宣布实行“亚太再平衡战略”，调整全球军事态势，重点加强亚太地区的军事部署，全力“盯防中国”。这一战略的地区政治理由之一，就是前国务卿希拉里说的美国在南海也有“国家利益”，美国要求保障南海的“航行自由”。

从2014年开始，美国的南海政策迅速“变脸”，从“选择性干预”走向“战略性干预”。这一政策不仅强调美国将要求、并保障南海主权争议“和平解决”，而且强调一切解决方式必须符合联合国海洋法公约。政策的核心是，美国要加大南海军事区域的军事部署和军事行动来“威慑中国”，同时又让美国直接出面挑战和否定中国的南海断续线主张。

中国的南海断续线基于中国长期、合法拥有南海岛礁的历史史实、战后的东亚国际秩序和连续一贯的国内法与国际法实践，是中国享有南海权益重要的法理和历史依据。

美国在南海断续线问题上采取了功利主义的选择性立场。在美国今天需要在南海遏制中国海洋权益和海洋力量发展时，就对南海断续线完全换了一副面孔。2014年12月5日，美国国务院法律部门发表南海断续线问题的“135号报告”，全面质疑和否定南海断续线。美国一再要求中国按照联合国海洋法公约处理南海权益，中国政府强调的南海主权和海洋权益主张，一直既坚持国际海洋法规则，又坚持中国应享有的历史性权利。美国现在的主张是完全不顾中国南海断续线划定于1948年这一历史事实，不顾南海在“二战”后亚洲秩序重建中的历史性演变，一味从美国的地缘战略利益出发来否定中国的南海断续线和中国拥有南海岛礁的基本事实。

今天，中美岛礁建设争议背后的关键因素，是两国在南海权益归属问题的认识上已然出现的巨大裂痕。

近期美国在岛礁建设上频频对中国进行外交、政治和军事施压，是拿岛礁建设“说事”，更重要的目的，是阻止并吓退中国在南海的维权行动，甚至想迫使中国改变现有的南海维权主张，以便使南沙群岛被越南、菲律宾等国非法占领的事实得以合法化和永久化，最终实现中国的海上力量存在不得延伸到南沙群岛的战略目的。

2015年4月15日，美国宣布将在菲律宾进行美军驻扎轮转的基地从2个扩大到8个；5月20日，美国在夏威夷组织近20个亚太国家军方代表参加的国际防务会议，商讨两栖作战部队联合行动，唯独不邀请中国代表到场。针对中国的岛礁建设，美国还会拿出一系列后续的施压行动给中国“颜色看”。

避免南海争议成为战略陷阱

即便如此，简单地认为中美将在南海爆发直接军事冲突的看法未免杞人忧天。但是，南海局势中的中美军事紧张很可能将长期延续。

如果美国加大在南海的空中和海上舰机巡弋和侦察的频率，不顾中方严正警告挑衅性地持续飞越、或者过分接近中国在建岛礁，不排除出现新的中美海空对峙局面，不排除双方发生事故性碰撞的可能性。一旦再度出现2001年4月那样的中美撞机事件、或者海上撞舰事件，即便是事故性的，如果危机无法得到及时管控，中美在南海发生局部军事冲突的可能性不能排除。

5月21日CNN报道说，其记者随同美国最先进的P-8A空中侦察机于5月20日巡弋南海，飞越中国在建岛礁上空，亲自感受到美国军机遭受中国海军警告、要求迅速离开的场景，并说中国的警告已有8次之多。美国侦察机故意飞越中国在建岛礁上空，完全是对中方的故意挑衅行为，和南海航行自由没有任何关联。如果美国军舰真如《华尔街日报》报道的那样，深入进在建岛礁12海里，是对中国主权与岛礁在建工作的公然威胁，中国只能被迫做出强烈反应。

未来南海局势的演变，说到底取决于奥巴马政府的外交与军事盘算。

对中国来说，岛礁建设既不能退又不能让。如果中国“退了”，将失去在南海合理合法维权的主动性；如果“让了”，在南海权益主张的合法性也必将受到巨大侵害。

无论从哪方面来说，中美在南海军事对峙的升级都不符合中国利益。但如果奥巴马政府在岛礁建设上试图依仗海空力量优势“吓退”中国，中国就必须奉陪到底。如外交部长王毅5月16日在和到访的美国国务卿克里会谈时所言，中国维护南海主权的决心“坚如磐石”。

然而，对于中美今天在南海问题上的紧张态势也没有必要过于情绪化。战后70年，美国在西太平洋享有绝对的海空优势，即便在冷战时代也是如此。根据美国国防部最新公布的《2015年中国军力报告》，美国的估计是中国在南沙群岛的在建岛礁未来所完成的陆地面积，将达到2000英亩。如果这些岛礁大部分用于军事用途，意味着中国的海空军力量将从海南岛在海上南移900公里－1200公里。对于这样的态势，美国不“大惊小怪”，反而是“不正常”的，美国也就不是“美国”了。

奥巴马政府今天是否已经下定决心，要和中国撕破脸来全力阻止中国的岛礁建设，其实也未必。

5月16日克里访华之前，美国媒体纷纷猜测克里将就南海岛礁建设当面对中国领导人“说重话”。事实是克里表达了美国的关切，但拒绝确认奥巴马政府是否已经决心派军舰进入在建岛礁12海里。克里在随后的记者招待会上强调亚洲国家可以通过“聪明外交”来解决问题。这并不排除美国国防部和美国国务院一个在“唱黑脸”、另一个在“唱红脸”。可是，在中美拥有多层次、多渠道和多形式对话管道的今天，有何“天大的事”中美两国官员不能坐下来谈的呢？如果克里近期访华展示的是奥巴马政府在南海问题上的温和论调，倒是令人欣慰。

南海岛礁建设，并非中美两国之间“天大的事”。美国总统奥巴马有责任约束五角大楼的对华军事强硬派。不管是美国的“哪一派”，必须意识到，那种美国动辄可以在中国周边耀武扬威的时代已经结束。同样，对中国人来说，中国坚持和平崛起、对外行动理性务实的战略意志也不能动摇。

习近平总书记曾经指出，“当前世界需要发展，发展需要和平。中国人民同各国人民一样，既要争取和平的国际环境发展自己，又要通过自身的发展维护和促进世界和平。”稳定南海局势，需要拥有科学、有效、务实和可持续的南海战略，核心是继续坚持“和平与发展”的大旗，避免和防止南海争议成为拖累中国持续崛起的战略陷阱。

作者为南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任