“支撑未来中国经济增长的新战略性区域研究”课题组/文

区域经济发展既是中国经济增长在空间上的表现，也是推动中国经济增长和发展模式转换的重要动力。近年来，中国区域发展格局发生较大变化，我们有必要依据市场规律识别出支撑未来中国经济增长的新战略性区域，探讨促进要素空间流动的区域政策，为区域经济科学有序发展提供参考，避免各地不切实际地发展“增长极”。

新战略性区域的分析框架和指标

当中国经济进入新常态，原有战略性区域进入平稳增长期，在区域空间上需要涌现出具有新的竞争优势的增长动力接续者。

战略性区域必须是处于经济结构快速变动的地区。高速工业化和城市化能推动劳动力、资金、技术等要素从生产效率低的部门大规模转向生产效率高的部门，以结构转换效应实现经济的高速增长。如果一个地区的工业化进程趋于完成，由于服务业的生产效率提高慢于二产部门，经济增长的部门转换效应将趋缓。如果一个地区的城市化进入到增速放缓阶段，经济增长的城乡转换效应也将趋弱。

战略性区域还应该是持续吸引要素集聚的地区。战略性区域必须是吸引人口迁移的目的地，而不是人口的净输出地；必须是资本汇聚之地，而不是资金外溢之地；必须是物流和客流较为集中的枢纽，而不会呈现“门前冷落车马稀”的景象；必须是寸土寸金之地，而不会使土地价值无法充分体现。

根据上述分析框架，考虑到数据可得性，我们构建了两组六个指标的评估框架（见表1），用于评价原有战略性区域、寻找潜在战略性区域。

中国原有战略性区域的典型化事实

本部分将长三角和珠三角作为分析对象，总结出这两个战略性区域在快速增长时期的典型化事实，为寻找新的战略性区域提供参考依据。

（一）二产比重呈现出倒U形变化趋势。

在2001年中国加入世贸组织前的五年，珠三角的二产比重停滞在49％左右，长三角甚至从近55％下降到51％左右；此后，在外部市场需求的驱动下，长三角和珠三角的二产比重逐年提高，双双在2004年分别达到55％和53％的峰值；2004年之后，两个地区的二产比重不断下降，到2012年都下降到了49％以下。从城市的维度来看，两个地区大部分城市的二产比重表现出类似的轨迹，其中苏州和佛山的二产比重峰值超过了65％。

（二）城镇化从加速期步入增速趋缓期。

Nortnam（1979年）观察了1800年以来世界城镇人口增长和城镇化发展的总体趋势，发现城镇化过程要经历启动、加速、趋缓这三个阶段，发展趋势呈S形。图2表明，长三角和珠三角的城镇化率都已经接近或超过65％，进入了城镇化率提升的减速阶段。

（三）非农就业人员增长强劲。

近十年来，除了金融危机前后个别时间点，长三角和珠三角的非农就业人员都表现出强劲的增长，2012年比2003年分别增长了94.30％和86.57％。一个有趣的现象是，珠三角非农就业人员增长率在金融危机爆发后的2008年降到十年最低点；长三角非农就业人数则在2006年就提前出现了罕见的负增长，金融危机期间倒是保持8％左右的稳定增长。这在一个侧面反映出长三角地区更敏感地捕捉到了金融危机的气息，并率先作出调整。

（四）资金聚集效应呈现高位趋缓的态势。

按现行的监管规则，商业银行“贷款/存款”的比重必须维持在75％以下。在银行现实经营中，这一指标的比重上限往往在60％－75％之间。这就意味着，贷存比低于60％的地区，其存款有一部分用于其他地区放贷；贷存比在75％的地区，其信贷资金有部分来自于外地。2003年，长三角贷存比超过75％，此后稳定在73％－74％的监管红线门槛，表现出较为明显的资金集聚效应。珠三角的贷存比要比长三角低10个百分点左右，但是仍维持在62％的水平上。近年来中国股票、债券等直接融资市场快速发展，这可能是珠三角贷存比下降的原因。

（五）交通运输量增长表现出网络化效应。

随着交通基础设施的完善，长三角和珠三角的物流和人流持续增长。2012年，长三角和珠三角旅客运输量是2003年的1.9倍和4.14倍，年均增长率达到7.40％和17.10％；货物运输量分别是2003年的2.19倍和2.52倍，年均增长率达到9.11％和10.81％。

（六）房地产开发投资在波动中快速增长。

我们用房地产开发投资指标反映土地价值的变化。一般而言，房地产开发投资增长越快，土地价值上升得越高。长三角、珠三角2012年房地产开发投资额，比2003年分别增长了395.31％和295.34％。但这一指标在两个地区都表现出震荡上涨的趋势，2009年的增速大幅下滑，有不少城市在2008年－2010年期间出现负增长。

中国潜在战略性区域的识别

对原有战略性区域快速增长时期典型化事实的分析表明，未来中国新的战略性区域既需要处于工业化和城镇化较快推进期，又需要具备聚集各类要素的吸引力。我们按照工业化程度、城镇化进程、劳动力增长、资金聚集、物流汇聚、土地增值等六个标准，对中国285个地级市进行六轮筛选，以期发现有潜力成为新战略性区域的竞争者。

（一）二产比重过高的城市不具备生产率较快提升的基础。

由于服务业生产率的提升并不像工业那么明显，二产比重过高的地区不具备生产率较快提升的基础。如表2所示，2012年，在全国地级市中，有23个城市的二产比重超过65％，大部分是资源能源型城市（如克拉玛依、大庆、榆林等）。这些城市有的已经进入了资源储备下降的周期；有些虽然还有相当大的储量，但过高的二产比重已无进一步提高的空间。

（二）城镇化速度放缓的城市难以产生快速的城乡结构转化效应。

截至2013年末，中国有40个城市的城镇化率超过65％，进入到了城镇化率提升放缓阶段，未来由当地农业转移人口进入城镇高效率部门带来的结构转化效应不是很大。当然，除了东北地区的一些老工业城市之外，这些城市大部分是处于原有战略性区域的发达城市。后者虽然在本地域内部的城乡结构转化潜力不大，但仍可能形成“城镇化率提升趋缓、外来劳动力快速增长”的格局。因此，我们将在下一部分进一步考察就业人口增长，保留那些城镇化率虽高但就业仍然强劲增长的城市。

（三）就业人口增长乏力的城市丧失了汇聚其他要素的吸引力。

在所有要素中，用脚投票的劳动力是市场化程度最高的要素。从2003年到2012年，中国就业人口增幅最大的地区是成渝、浙江西部和安徽中部，西部和东北部不少城市的就业人口增长缓慢甚至出现了下降。

全国共有34个地级市的就业人口在十年中出现负增长，101个地级市的就业人口年均增长不足1.5％。对于这135个城市而言，就业人口增长乏力背后是产业的衰退和城市的萧条。

（四）资金外溢的城市难以撬动经济快速增长的金融杠杆。

资本在市场机制下的逐利活动构成了各地区千差万别的金融支持图景。我们认为一个城市只要符合以下两个条件中的一个，就可被视为资金集聚的城市：（1）期末近三年（2009年－2012年）贷存比高于75％；（2）期末近三年贷存比均值高于50％，且比期初三年（2003年－2005年）高。贷存比低于50％的城市主要分布在中西部地区；省会城市的贷存比普遍较高，贷存比下降幅度较大的城市主要分布在东北地区。有89个城市不符合以上两个条件，属于资金外溢的城市。

（五）物流网络发展较慢的城市无力支撑资源的高效配置。

二产比重较高的城市货运量增长速度较快，服务业主导的城市客运量增长速度较快。因此，我们认为货运和客运的年均增长率同时低于8％的城市，属于物流发展较慢的城市，无法形成资源高效配置的网络。货运量年均增长低于8％的城市有91个，主要分布在西部和东北地区；客运量年均增长低于8％的城市有129个，主要分布在西部、东北和中部地区。两项指标都低于8％的城市有50个。

（六）土地增值较慢的城市不具备成为战略性区域的潜力。

我们用房地产开发投资的增速反映土地增值的情况。房地产开发投资增速最快的城市分布得较为分散，东北、中部、西部地区都有年均增长超过50％的城市。相对而言，东部地区的增长显得更温和一些，这与东部地区住房商品化启动时间在样本期之前有一定关系。我们以年均增速20％为界，将低于这一标准的32个城市视为土地增值较慢的地区。

经过以上六个指标的分析，我们从285个地级市中筛选出了38个潜在战略性城市（见附表）。这38个潜在城市，除了台州、舟山、嘉兴属于原有战略性区域，其余城市都属于新生力量。如图4所示，新的战略性区域最终表现为多个经济带、城市群或都市圈，如长江经济带、海峡西岸城市群、北部湾城市群、成渝西安都市圈、云贵都市圈等。

潜在战略性区域的资源环境状况

除了具备经济结构快速转换的潜力以及要素集聚的能力，这些城市还必须有足够的资源来支撑经济的快速增长。土地和水是城市经济社会发展最基本的两类资源，基于数据可得性的考虑，我们采用“工业用地比重”和“人均供水能力”来考察潜在战略性城市的资源环境状况。前者是用市辖区的工业用地面积与城市建设用地面积的比值，后者是用城市供水生产能力除以全市用水人口得出的指标。

大部分潜力城市的工业用地压力可控。2011年，全国地级市市辖区工业用地比重为18.69％，其中长三角和珠三角分别为27.36％和34.01％。对于38个潜在战略性城市来说，大部分城市的工业用地比重低于土地压力较大的长三角和珠三角，未来仍然存在较为充裕的土地开发潜力。

大部分潜力城市都具备一定的供水能力。2011年，全国地级市人均供水能力为0.68立方米/人/日，其中长三角和珠三角分别为0.76立方米/人/日和0.80立方米/人/日。大部分潜力城市接近或超过全国平均水平，但普遍低于长三角和珠三角的水平，水资源的硬约束问题很突出。

虽然以上两项指标反映了资源环境因素对城市经济社会发展的重要约束，但我们并不据此剔除潜力城市。这是因为我国工业用地的使用效率还有很大的提升空间，人均供水能力也能通过区域间的调节得以提高，但环境资源的压力的确需要得到这些城市的重视。

促进战略性区域发展的政策思路

采取有效政策措施，加快培育新的战略性区域，不仅是适应经济新常态所亟须采取的应对之策，也是引领经济新常态，提升中国国际竞争力的内在需要。但由于区域发展所面临的内外环境和条件正在发生显著的变化，新战略性区域的形成路径将与以往有所不同，需要进一步改革创新有关的区域政策，为其发展创造更有利、更高效的体制环境。

首先，加快全国统一市场的建设。要按照市场规律培育新的战略性区域，只有符合效率原则，战略性区域才能自我持续成长。必须避免全国各地一哄而上培育增长极，而要通过建立统一的资源要素市场和基本公共服务的均等化，为各个地区创造平等的竞争机会和相对公平的发展机会，让劳动力、资本、技术等要素在更大范围内配置，更充分地发挥各地区的比较优势。

第二，政府应适时发挥正确的引领作用。新战略性区域的形成是各种要素在空间优化调整的一个过程。在此过程中，需要发挥市场对资源要素配置的决定性作用。但不容忽视的是，市场也具有负外部性、短期逐利等内在缺陷，一个地区的发展往往存在一种“自我强化”的机制，完全依靠市场配置资源的结果并不能实现效率的最大化，还会影响社会公平和环境的可持续。

政府要在充分认识市场规律和区域发展规律的基础上制定区域战略和政策，并依据实施过程中市场的反应，调整完善既有战略和政策，引导形成区域发展新格局。

第三，以新型城镇化战略统筹推进区域发展。结合新型城镇化发展战略，把培育新战略性区域与落实《国家新型城镇化规划》、提升城市群功能、提高城镇综合承载能力结合起来，通过提升城市群要素集聚能力，支持城市群优化发展，优化国土空间开发格局，走出一条城镇化带动新战略性区域发展的特色之路。

第四，加强潜在战略性区域的基础设施建设。要避免不顾区域经济活跃度而盲目上马基础设施项目的现象。应以潜在战略性区域的重点城市或城市群为节点，增强潜在战略性区域对内对外的物理连接性，为潜在战略性区域参与国际国内分工和形成新的战略性增长极创造条件，形成城城之间、城乡之间、城市群内部良好的分工与联系，并不断提高其带动周边地区发展的能力。

第五，推动跨行政区域的分工合作。中国资源要素在空间的组织方式越来越复杂，大都市区、城市群已成为各国经济活动和参与国际竞争的主要空间组织形态。区域分工合作不能仅局限于某个行政区，要加快跨行政区合作体制机制的创新，以构建“促进资源要素跨区域流动机制、跨区域公共事务治理协调机制和利益共享三大机制”为突破口，有效克服行政分割对战略性区域形成的约束，尽可能避免以往“诸侯经济”所造成的效率损失。

第六，提高区域间协同创新能力。在新的技术背景和全球价值链分工体系下，创新活动的复杂性和不确定性日益提高，各地仅依靠自身的创新资源很难实现区域创新能力的突破。在新战略性区域形成过程中，需要依靠协同创新破解既有的瓶颈因素。各地应着力搭建跨区域的协同创新平台，探索建立跨区域的创新风险分担机制以及创新成果共享机制，促进各类创新主体的合作和创新成果的产业化，形成优势互补、要素联动的区域开放创新格局。

第七，加快推动规划体制改革。目前中国部门的专项规划、不同地区的规划之间缺乏有效的协调与衔接，甚至存在互相矛盾的问题，不利于战略性区域的形成。应加快推进经济社会、土地利用和环境规划之间的协调一致，构建不同地区之间的规划协调机制，推动实施更大空间尺度的规划。

课题组执笔人为国务院发展研究中心卓贤、刘云中、侯永志、邹学森