张光南/文
随着广东自由贸易试验区（下称“广东自贸区”）近日挂牌成立，在经历了改革开放初期的加工贸易合作1.0版本以及CEPA及其补充协议的2.0版本后，粤港澳合作已开始进入3.0版本时代。
所谓3.0版本，势必与前两个版本有极大不同。其中，最显著的变化是，在推进粤港澳服务贸易合作时要采取“负面清单”管理模式。这是一种全新的开放模式，也是中国经济管理的重大创新，其意义将不亚于2001年时中国加入WTO组织。
从政策框架的角度来看,“深入推进粤港澳服务贸易自由化”，也是《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》（下称“《方案》”）所提出的总体试验内容之一。而在2014年底签署、已于2015年3月1日起正式执行的内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》在广东省对港澳基本实现服务贸易自由化的协议（下称“《协议》”）中，更是已在政策条文中对这一合作向前推进了一大步。
与前两个阶段相比，目前这一阶段的粤港澳合作，将更加着重于推进三地在服务业领域内的深度合作，加速服务贸易自由化。从长远来看，这一过程将推动广东传统制造业转型升级，促进粤港澳服务业的优势合作互补。而这对粤港澳共建“具有综合竞争力的世界级城市群”、形成一批优势互补的“产业群”、构建“大珠三角优质生活圈”将具有重要意义。
CEPA“遗憾”
改革开放以来，广东先是与香港形成了“前店后厂”的分工模式，随后又逐渐以“厂店结合”打造出了“广东制造·港澳服务”的新合作模式。随着2003年以来内地与港澳《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及其补充协议的逐渐落实，一直以来，广东省都是港澳服务提供者投资内地的首选之地，也是内地对港澳开放程度最高的地区。粤港澳间的服务贸易合作在开放领域广度及行业深度方面，都明显高于中国加入WTO时所作出的承诺。
从合作基础来看，广东服务业规模大、发展快，产值规模连续十年居全国第一。与此同时，广东经济增长及新型工业化道路也为服务业发展创造了新的需求，未来增长空间较大。因此，近年来广东省政府出台了多重举措吸引外商投资金融、信息咨询、专业服务等服务业领域。与之相比，香港的服务业竞争力强，国际化和开放度高。且因其服务业发展面临着市场狭小和资源有限的矛盾，双方合作具有广阔空间。
就政策推动而言，在此前十几年间，粤港澳服务业合作的广度随着CEPA开放领域逐年扩大。截至2013年底，中央政府与香港特区政府签署十个CEPA补充协议，内容涉及商业存在、自然人流动、跨境交付和境外消费等方面。开放措施扩大，开放程度提高，惠及了会计、法律、咨询、研发等领域。但必须指出，一系列协议在执行过程中却一直存在着“高开放，未落实”问题，具体可分为如下两个层次：
在准入前，问题包括开放度（实际开放度低于文本开放度、“大门开了，小门不开”、“小门开了，玻璃门还在”）、透明度（信息不透明、条文不明确，对细则部分并未做详细解释）、审批程序（复杂繁琐、环节多、费用高）、行业标准（除会计制度、医疗训练等标准差异外，服务收费与薪酬待遇等方面也均存在较大差异）等几个方面；
在准入后，问题则包括知识产权（地区差异，保护不足。如港澳地区对商标申请实施“先使用、后申请”，而内地恰好相反）、法治环境（法律冲突，管理差异）、国民待遇（地方保护和各地政府对CEPA的理解与执行差异，导致CEPA未能发挥预期作用。香港总商会前总裁翁以登认为，“CEPA整体落实情况可打80分，失去的20分即出于内地各省区的地方保护主义”）、申诉沟通（渠道不畅。CEPA框架并未具体规定争端解决方式，缺乏机制及申诉渠道）等几个方面。
综合来看，这些问题主要源于五大原因：
首先，“正面清单”开放模式存在有限、被动、滞后的先天性制约。所谓“有限”，指的是只开放列入清单的部门，可能导致执行开放度较低，管理空白无法开放、新兴产业无法进入等一系列问题；所谓被动，指的是只有在遇到问题时才可能进行调整；所谓滞后，是因为被动的开放路径导致开放过程中问题的解决滞后。
其次，法律地位存在执行效力问题。CEPA法律性质和地位适用WTO规则，但国内法律地位模糊。CEPA作为中国内地、香港地区、澳门地区三个WTO成员之间的区域合作协议，对WTO协议具体应如何在国内法院实践应用存在严重争议。近年来学界和官方已经达成的共识是：中国应采取立法转化方式适用WTO规则。但由于CEPA协议仍未通过国内立法转化的方式确立其法律地位，因此在具体实施过程中，执行部门无法判断港澳企业的注册和经营范围申请究竟应优先适用CEPA规定还是优先适用国内相关规定。
第三，政策方面存在透明度不足问题。包括无形政策限制、业内潜规则、实施细则与地区差异等方面。
第四，申诉沟通方面存在渠道缺失的问题。当港澳服务业者根据CEPA规定进入广东注册设立企业或开展业务受到阻碍时，并无明确的申诉部门和诉讼渠道，无法确定是否可向香港贸发局广州办事处、广东省港澳办或是广东省外贸厅等机构反映问题并寻求有效解决方案。
第五，行业资格方面存在认证差异。包括两个方面的问题，一是行业资格认证差异大，互认难。二是专业人士在跨境流动方面存在障碍，在通关便利性、生活工作环境配套上，广东无法提供足够令人满意的条件。
两张“负面清单”
为解决上述“小门不开、玻璃门还在”问题，采取“负面清单”模式对CEPA协议进行优化升级成为必须。与传统的CEPA协议正面具体列出开放的部门不同，它只列出不予开放的部门，其余部门均予以开放。这样可增加协议的透明度，促使服务部门实现真正开放，通过“开放”倒逼“改革”，推动商事制度改革、政府职能转变和制度创新。作为CEPA框架发展的升级版，这一份协议“负面清单”（下称“协议负面清单”）将使广东成为内地服务业贸易开放的试验区、先行区。
在此之前，《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（下称“自贸区负面清单”）是中国第一次用“负面清单”的形式管理外商对华投资，用备案制代替审批制，标志着中国对外来投资态度的重大转变。
在广东自贸区的具体实践过程当中，亦将采取这种“负面清单”的管理模式。根据国务院的安排，在广东自贸区成立后，同上海、天津、福建三个自贸区共用同一张负面清单。与此前上海自贸区单独的负面清单相比，此张清单的门类减少了3个，特别管理措施减少了17条，缩短了12.2％（2015版负面清单的特别管理措施由139项缩减到122项。政府部门对市场主体的监管切实由以审批为主向事中事后监管进行转变，货物通关更为便捷，资金流动更为快速，人员往来更为自由）。
如此一来的话，在推动粤港澳合作过程中，将存在两份“负面清单”。二者之间的异同，是一个必须梳理清楚的问题。
就差别而言：首先，“自贸区负面清单”在行业分类上采用国家统计局起草的《国民经济的分类代码》，而非国际上通用的《服务贸易总协定》服务部门分类与CPC代码，因此其涉及多个领域内的投资；而“协议负面清单”则专门针对服务贸易投资。如此相应的，两张清单的实施主体也存在差异，前者由商务部、广东省商务厅主导，后者则主要由广东省港澳办来执行。
其次，“自贸区负面清单”针对全球各个国家及地区，并非涉及两地的双边协议，这也与实施主体具有“一国”、“两制”和独立关税区只针对港澳地区的“协议负面清单”不同。
第三，就广东自贸区的“自贸区负面清单”而言，只是针对作为试验地区的南沙、前海、横琴三个很小的区域，而“协议负面清单”，则针对整个广东省。就前者而言，除了对服务贸易的相关管理措施进行调整外，还可以让商事改革等一系列管理措施在自贸区内提前实现。
第四，“自贸区负面清单”能在试验区内推行，对于什么时候如何推行，并无时间表；而“协议负面清单”则要在2014年在广东率先实现对港澳的服务贸易自由化，在2015年时在全国范围内实现对港澳的服务贸易自由化。
值得指出的是，这几组差异与区别，会导致两张负面清单在开放程度方面存在不同，而这也正是目前争议颇多的话题。出于风险可控的目的，改革的区域范围越小，风险越小，开放度可以越大。改革的区域范围越大，风险越大，开放度应该较小：首先，从有效实施主体的区域范围来说， CEPA框架则要在广东全省以及全国范围内实施，广东自贸区只针对三个很小的地方， CEPA实施主体的区域范围比自贸区大，因此CEPA开放度应低于自贸区；其次，从实施的对象范围来说， CEPA则只针对港澳，而自贸区针对全球，即CEPA的实施对象范围比自贸区较小，风险较小，因此CEPA开放度高于自贸区。因此，在不同的领域当中，两张负面清单都各有开放程度更高的地方，也有相对收紧的地方。
而之所以会出现对象和实施范围都有差异的两张负面清单，我认为则是源于中国目前的战略设计安排。“自贸区负面清单”在更小的范围内对更广的地区进行开放，目的是总结和学习、吸纳全球贸易的新规则；而“协议负面清单”则因为针对港澳风险可控，所以更加集中于对内的开放。这正呼应了十八届三中全会决定当中提出的“对内对外开放相互促进”、“以开放促改革”的这两项要求。
负面清单如何落地
虽然存在上述差异，但对于推进粤港澳服务贸易自由化、对有意与广东合作的港澳服务业提供者来说，因两张负面清单均涉及对内对外的开放改革，尤其是对政府管理模式的革新，所以它们所将起到的作用，大体应该一致。
而这也就引申出了“粤港澳服务贸易自由化是否实现、负面清单是否落地”如何进行判断的标准问题。就目前情况看，因试验刚开始，国家对“自贸区负面清单”是否实现并未给出明确标准。而对于“协议负面清单”来说，按照商务部的观点，《协议》签订就意味着“粤港澳服务贸易自由化”目标的实现。但学界普遍认为，离实现目标的距离仍然尚远。
学界之所以会出现这一观点，源自商务部的计算办法跟国际标准并不一致——它假设100个行业当中，只有5个完全禁止开放，那就意味着开放度已经达到95％。但问题在于，这95％的开放领域当中，依然可能存在经营时间、资本总量的限制，所以它们仍然处于开放和禁止之间。因此，在CEPA及其补充协议的名义开放度已经达到93.1％的时候，按照国际通行的Hoekman方法计算得出的开放度结果，则只有65.6％，而这一数字，反而是比较符合业界的普遍认知的。
如此形成了观点并不一致的局面：政府的态度比较积极，认为开放度已经很高。而粤港澳商业界的判断相对消极。我们近期在澳门进行相关调查时也发现，目前仍然没有律所、会计师事务所等服务业机构通过CEPA负面清单的形式进入广东。有人可能会因此认为，这种程度的粤港澳服务贸易自由化并没有太大的意义。
客观而言，第一，目前的粤港澳合作肯定还没有达到已经实现自由化的程度，肯定还有很长的路要走；第二，协议负面清单也有其积极意义，包括推行的计划，包括新的模式，这种转换本身就有很多的意义。上述一系列难题虽然还并没有得到解决，但并不意味着政府没有去进行解决。
从今年3月份开始，为切实推进“粤港澳服务贸易自由化”，中央各有关部门已会同广东省对港澳探索建立健全与负面清单管理模式相适应的相关配套制度，这将为广东与香港基本实现服务贸易自由化提供制度保证。因这个过程涉及权力让渡、文件及法律条文的调整，不太可能瞬间完成。但通过上述两张负面清单，粤港澳服务贸易合作的广度和深度，肯定会进一步得到提高。
正如我在《粤港澳服务贸易自由化：“负面清单”管理模式》一书中所指出的，“负面清单”管理模式的实施，要实现为粤港经贸发展带来机遇的目的，需要良好的配套政策措施，否则可能存在社会和市场风险。因此，应秉持“由点带面、先试再行”，“阶段推动、循序渐进”的原则来推动粤港澳服务贸易自由化进程。
就实施负面清单管理模式可能带来的风险方面，主要的问题可以分为国家安全、社会风险、金融风险等。主要包括三方面：
一是国家安全。香港作为国际化大都市，其产业国际化程度较高，世界各国政府部门、国际组织和跨国企业都在香港设有分支机构。粤港澳服务贸易“负面清单”的实施和对港澳服务企业开放，应针对涉及国家安全和国家战略性技术的军事研发、国家智库、决策咨询等行业制定禁止和限制措施。
二是金融风险。香港作为国际金融中心，金融自由化程度较高，粤港澳服务贸易“负面清单”的实施可能带来短期资本大规模跨境流动的风险、套利套汇风险和国内外非法洗钱等金融风险。
三是产业冲击。粤港两地服务业发展水平存在差异，发展较成熟的香港服务业进入广东省将对省内相对发展落后的服务业产生冲击，因此应根据优势互补原则和产业规划引导降低产业冲击风险。
作为应对，除了建立应急委员会、设计应急程序步骤之外，我们应针对涉及国家安全和国家战略性技术的军事研发、国家智库、决策咨询等行业制定禁止和限制措施，审慎开放相关金融领域，以逐步开放和减少限制的形式来进行；建立金融管理协作机制，建立粤港货币管理当局和金融监管部门的协作机制，针对两地金融合作可能出现的资金流动风险以及洗钱风险设定相应的应急方案；此外，还应根据优势互补原则和产业规划引导降低产业冲击风险。
就配套措施而言，除了广东省需要与中央政府积极协调开放措施的审批权限、理清广东省内各个部门间的权责，要想让负面清单真正“落地”，还应着重注意以下几个方面：
首先，“负面清单”的顺利实施需要与政府权责“正面清单”的改革相配套，对政府权限明确依据和划定范围。具体而言：一、应该以相关法律为依据、简政放权为原则，明确划定市场与政府的职责范围。对于涉及服务贸易领域的国内法规，应遵循以GATS相关规定为基础，以无实质贸易投资障碍为准则，设立各级相关政府部门有关工商注册登记、行政审批、牌照发放等经济领域的政府权责“证明清单”；二、“正面清单”应建立发布平台，预先发布规则实施的目的、理由说明和细则；三、职责应细化并且公开透明，并且建立相应监督平台。
其次，政府职能需要进行区分，将行政管理与公共服务相分离，同时把事务性和辅助性工作交由社会组织承担。在这一过程当中，应做到机构设置的法定化与规范化，行政管理编制稳定化及公共事务服务专业化，自主管理权、灵活性和运作公开透明化，专业服务市场化。
第三，推广商事制度改革。简化各项审批程序，逐步推进企业投资备案制管理，全面落实企业注册资本实缴制改为认缴制，降低设立企业的门槛。具体而言，包括发布备案所需的信息，形式审批代替实质审批，“一口受理”和“并联审批”相结合，实行注册资本认缴登记制，建立“宽进严出”的监管机制，建立年度报告抽查制度，“谁审批、谁监管”、权责统一对等。
第四，信用体系建设。建设信用评价体系、行政管理和社会管理相结合的创新体系。包括加强信用管理法规保障，构建信用记录奖惩机制；多部门信用信息共享，完善市场主体信用信息公示系统；培育管理信用服务机构；鼓励行业协会行业自律。
第五，建立争端解决模式。通过成文的法律法规对“负面清单”以及相关谈判仲裁条款的法律进行保障，具体措施包括明确“磋商-仲裁-执行”的法律地位和流程；成立仲裁小组；建立补偿金以解决相关仲裁问题；保证透明性。
第六，推动程序信息透明。“负面清单”实施有关的行政、司法、税务等政策制定过程中，政策信息应及时全面地在统一平台上公布，供公众查询。具体措施包括：增强政策制定透明度；建立政策信息推送平台；建立政策措施“预发布”机制；建立反馈渠道。
第七，注重政策与商务推广。包括建立政策推广的网络信息平台、建立政策咨询点，专业传媒平台推广，组织学习培训等。
第八，注重行业标准与行业研究。具体的措施包括行业标准的制定与推广、撰写研究报告及举办研讨会等。
此外，为了更好地推动粤港澳服务贸易一体化的发展，共建三地都市圈、产业群、优质生活圈，我们还应该就社会管理创新、金融、专业服务、医疗等专业行业进行更加深入的研究。
作者为中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任、粤港澳服务贸易自由化“负面清单”起草人；本文由本刊记者焦建采访整理
