《财经》记者 吴珊

中国高端智库计划正在落地。

《国家高端智库管理办法》和《国家高端智库经费管理办法》的征求意见稿已下发。首批10家左右“国家高端智库”也基本确认，将择期公布和授牌。

首批入选机构将涵盖社科院系统、高校系统、人大系统、社会智库甚至媒体等。

接近决策的人士介绍，未来这些智库可能归属中宣部社科规划办管理，各省也可能建立同类机构。

此时，距中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（下称《智库建设意见》）仅过去五个月。

按照《智库建设意见》规划，中国未来将重点建设50个至100个专业化高端智库，并决定支持中央党校、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科协、中央重点新闻媒体、部分高校和科研院所、军队系统重点教学科研单位及有条件的地方先行开展高端智库建设试点。

根据《智库建设意见》要求，各省区市也酝酿或已出台各自的智库建设实施办法。

在2007年中共十七大报告中，首次出现了“发展思想库的重要性”论述。至十八届三中全会时，更将智库发展提到国家战略高度，提出要建设“中国特色新型智库”。

“今年确实是中国智库发展重要的一年。”中国国际经济交流中心信息部副部长姜春力表示。

量大而质不优

智库，英文称“ThinkTank”，即智囊机构，也称“思想库”。与一般学术研究机构、咨询公司不同，智库是对制定公共政策有影响力的专业组织。

今年1月，宾夕法尼亚大学詹姆斯·麦甘主持完成的《全球智库报告2014》发布，中国共7家智库入围“全球顶级智库前150位”，分别为中国社会科学院、中国国际问题研究院、中国现代国际关系研究院、国务院发展研究中心、北京大学国际战略研究院、上海国际问题研究所和中国人民大学重阳金融研究院。

其中，排名最高的中国社会科学院位列全球第27位。而美国布鲁金斯学会、英国皇家国际事务研究所、美国卡内基和平基金会等分列全球顶级智库前十。

根据报告统计，目前全球共有6681家智库，其中美国1830家，中国429家。

就数量而言，中国智库仅次于美国，排名全球第二。“但深入了解中国的决策流程和背景便会清楚，大部分在国外榜上有名的中国智库，其实还没有成为决策者不可或缺的参谋助手。”中国国际经济交流中心特邀研究员、国务院研究室综合司副司长范必说，传统研究院所转化而来的智库，很难抛开隶属关系进行独立研究。在很多上级机关眼里，他们主要是诠释政策，还不是提供决策备选方案的智囊。

“中国开始重视智库作用，主要背景还是2008年的金融危机，在金融危机的判断上，很多专家都出了错，所以高层领导就觉得智囊体系需要加强。”清华大学公共管理学院教授朱旭峰说。

《智库建设意见》还指出，“具有较大影响力和国际知名度的高质量智库缺乏”，“参与决策咨询缺乏制度性安排”，“智库建设缺乏整体规划，资源配置不够科学，组织形式和管理方式亟待创新，领军人物和杰出人才缺乏”。

中国社会科学院原副院长李扬按照影响决策的能力，将中国智库划分为几大圈层：最核心是中国各级党和政府的研究部门，它们介于学界与政府管理部门之间，在项目获得和研究成果使用上最直接；外圈为社科院、中科院、工程院系统，其研究的课题更具长期性和战略性；第三圈为高校智库，更偏向学术研究；最后一个圈层为各类民间智库。

一直以来，体制内智库拥有特殊的地位，比如中国社科院、国务院发展研究中心都是全额拨款正部级事业单位，由国务院直接领导，各地方也有相应的政府发展研究中心。

位于北京建国门内大街5号的中国社科院，其选址就透露出优越性。自明代起，这里就是开科取士的贡院所在地，翰林院紧邻于旁。“翰林院就是智库，应当说，智库功能古已有之，现在要借鉴国际经验与时俱进。”李扬说。

而中国社科院拥有影响政策和舆论的特有方式和渠道。据李扬介绍，“我们的研究所和研究人员参与各个层级的国家政策制定，我们的上报系统会有好多种报告送往最高决策层，最重要的报告只送给少数人看。”

社科院还会参与到很多政府决策过程，包括每年的全国“两会”政府工作报告，每年的党代会、每年的中央经济工作会以及诸如五年规划等国家战略研究等，都有社科院的人参加。社科院有些研究所本就对应着国家政府部门而设，其联系渠道更多更直接。

体制内挑战

也正是由于地位特殊，体制内的智库面临尾大不掉的挑战。

“智库未来的改革和发展，难点在体制内智库。”国务院发展研究中心研究员方晋在“第四届全球智库峰会”上表示“它们要破除体制机制上的障碍，即在用人制度、激励制度上做出改革。”

李扬也认为，中国社科院现有的体制机制限制了智库功能的发挥。“研究所这一社科院研究资源的基本组织形式，并不是按照发挥智库功能的方向设置的。”

社科院下属研究所的组建主要有三条路径：与各人文社会科学相对应的学术研究型；对应政府行政管理架构组建；由党和国家领导人根据国家社会经济发展和外交事务需要而倡导组建。

“这三类研究所最终都会努力向学术型研究所的方向发展。”李扬说。原因很简单，诸如编制确定、职称评定、课题立项、职务升迁、经费拨付、参加国内外会议，乃至社会影响等等，都是以学科发展和学术研究为基本依据。

湖南社科院国家治理与公共政策研究中心副主任周湘智更明确指出，目前的科研考核指标主要是学术论文、学术专著、纵向课题、权威转载这几项，而对策研究报告获领导批示、研究成果进入决策、应用型课题、参加决策咨询活动等所占的权重不大，“导致相当一部分人把应用对策研究当‘副业’去做”。

此外，体制内智库的人事制度僵化。如社科院、党校等事业单位招聘研究人员，学历要求至少是全日制硕士以上，相当一部分要求博士以上。这一体制往往将那些具有丰富实践经验、擅长应用研究的人才挡在门外。

而在省一级的政府发展研究中心，更要按照公务员程序招聘人员，用人单位基本没有参和权与选择权，难以控制人员结构。

科研经费管理也过于刻板僵化。现有的课题经费管理制度未对研究者个人应获得的智力回报做出安排。部分参公管理的智库，研究人员不具备承接应用课题经费的合法性，只能从事纯公益性研究，严重制约了开展应用研究的活力。

“按现行规定，课题负责人不能获得劳务费，一个课题的劳务费比例不能超过经费的20％－30%，基金会工作人员平均工资水平不能高于上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍，这种财务管理办法不能适应形势的发展。”国家行政学院政治学教研部教授褚松燕说。

最终的结果显而易见，基础性、长期性的研究得到的资助非常少，研究员个人的智力劳动不被承认。

正在征求意见的《国家高端智库财务管理办法》，对人的资助和研究成果的支持作出一些新的规定，如“对参加课题组的没有工作的人，如博士生等规定可以拿5%的劳务费”。但在一些智库研究人员看来，这无法解决根本问题，“大的财务环境没有变，只是提高了劳务费比例”。

一些地方也试图对现状加以改变，湖南省即将出台的智库建设《实施意见》，将在咨询决策知情权、重大决策介入权、重大政策评估权、智力资本报偿权四个方面保障智库的参与权。

《智库建设意见》计划对涉及面较广、研究难度较大的项目，采取公开招标的方式邀请智库研究。此外，凡属智库提供的战略研究、咨询报告、政策方案、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。

尝试打破“铁饭碗”

“‘新型智库’，意味着即使是中国政府资助的智库，也会变得更加独立。”美国布鲁金斯学会董事会主席约翰·桑顿曾在接受采访时，对“中国特色新型智库”的前景表示乐观。

“经过一级级的党政领导的意图加到头上，体制内智库越来越缺乏独立性，这是中国智库的一个核心问题。”上海社会科学院副院长黄仁伟在“第四届全球智库峰会”上说。

未来100家“国家高端智库”和各地的“省级重点智库”可能将在平台建设上进行探索。李扬透露，目前中国社科院已在39个综合研究所基础上整合出11个专业型智库，并已于上月挂牌运作。

由李扬牵头组建的“国家金融与发展实验室”将进入首批“国家高端智库”的规划，很快开始运营。该实验室由国家财政拨付充裕的资金，将形成20多核心研究员的研究团队，实验室的人员分为专职、兼职、合同和博士后等四个层次。实验室下设金融稳定与金融安全研究中心、中国金融生态实验室、国家资产负债表研究中心、支付清算研究中心金融监管与金融法治等11家二级专业研究机构。

另外，该实验室将实行理事会领导下的主任负责制，另设学术委员会，学术委员会委员由理事会提名，并经理事会讨论任命。

“我们将努力创建一个平台，推动科学研究方法、科学研究机制、科研成果运用、科研管理机制四项创新，以此为基础形成新型智库体制机制”。李扬说。

而中国社科院经济所公共政策研究中心也有新的尝试。6月16日，该中心低调发布启事，招聘2名-3名研究助理，从事社会保障、事业单位改革、医疗卫生体制改革等公共政策领域的研究助理工作，并根据课题需要来拓展研究团队。

民间智库前路不明

在体制内的智库试图摆脱旧有桎梏之时，民间智库前路却不够清晰。

去年，中国国际经济交流中心曾发布过一份关于中国民间智库的研究报告，经统计国内所谓智库有2000多个。“实际上，有的机构就几个人，有一两个研究员就说自己是高端智库，更多的是办个论坛，挣点会议费，其实更像公关公司。”中国国际经济交流中心常务副理事长张晓强曾说。

一些民间智库缺少专职研究团队，很大程度依赖外部专家和成熟的研究力量开展研究，其研究方向、研究成果与传统研究院所同质化现象突出。

民间智库的尴尬境地与中国的决策制度设计也密切相关。一般来说，政府决策机构在咨询有关政策意见时，更愿意找体制内的机构，很少将民间智库纳入视野。缺乏对政策的影响，使民间智库严重边缘化。

此外，与其他民间组织一样，民间智库也存在注册难、资金来源单一、人才荒等一系列问题。《智库建设意见》除了首次提出“社会智库是中国特色新型智库的组成部分。进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供应机制。探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径，营造有利于社会智库发展的良好环境。”还特别提到“由民政部会同有关部门研究制定规范和引导社会力量兴办智库的若干意见”。但相关的政策支持尚未出台，各方人士也持有不同观点。

朱旭峰对智库发展颇为乐观：“这一两年关于智库的政策，一是让这个话题‘脱敏’，二是拓宽了影响决策的渠道，三是盘活企业等筹资渠道。”

而褚松燕则关心，“现在做研究的都在体制内，体制外很少，怎么流动？”

在张晓强看来，想要真正实现智库的大发展，更多需要引入市场淘汰机制，需要遵循市场规律，不能只依靠行政命令。

全国政协外事委员会副主任、察哈尔学会主席韩方明也提醒：中国智库发展不能大跃进。“各界对于什么是智库、如何定位智库、怎么发展智库等基础性问题尚没有理清，甚至有些以营利为目的、追逐利润的市场机构也将自身贴上智库的标签。”他曾说。

就根本而言，改进传统的政府决策协调机制是智库发展的基础，比如，将部门会签制度改为牵头部门负责制，涉及公众利益的重大决策，应组织相关机构、智库等进行论证，必要时举行听证会。另外，政策实施中可由第三方提供反馈，并评估效果。