《财经》记者 翁仕友/文
主导政府和社会资本合作（下称“PPP”）的财政部，正在修订《PPP项目物有所值指引（征求意见稿）》，不日将对外公布。这份文件和已于2015年4月公布的《PPP项目财政承受能力论证指引》一道，成为PPP项目准备前必须迈过的“门槛”。业内人士认为，这两份指引文件将会在一定程度上遏制目前各地竞相上马PPP的冲动。
十八届三中全会之后，中央相关部委和各地政府积极推进PPP模式。根据广发证券研究报告披露，截至2015年5月底，全国22个省份公布了PPP项目推介计划，估算投资总额超过3万亿元，动辄超过千亿规模省份不在少数。
与此同时，大量不具备实施条件的项目也列入PPP之中。以中部某省为例，该省120多个PPP项目，近半不符合PPP新规。不过，随着相关文件的出台，PPP模式的门槛被提高，良莠不齐的局面或许会得到控制。
《财经》记者获悉，财政部在2014年底推出了30个、总投资1800亿元的PPP示范项目之后，今年将推出第二批示范项目，预计总数为60个，第三批示范项目预计会在2016年推出。今后，国家重点支持开发教育、医疗、养老、安居性保障房等领域的PPP项目。
两道“门槛”
根据财政部2014年11月下发的PPP模式操作指南（试行），一个完整的PPP项目流程可以分为项目的识别、准备、采购、执行、移交五个环节，其中在项目识别环节，将进行物有所值和财政承受力评价，前者考察的是“该不该做”，后者考察的是“能不能做”。
“不是所有缺钱项目都要去挤PPP这个独木桥。”一位资深业内人士介绍说，通过物有所值和财政承受力评价，控制PPP投资的总规模，此举意在促使地方择优、有重点地推行PPP项目。
亦有业内人士认为这是两道“紧箍咒”，中央意在对地方政府的预算软约束形成一定的再约束，避免PPP模式给地方带来债务压力。
2015年4月，财政部公布了《财政承受能力论证指引》。而原本早该出台的《PPP项目物有所值指引》，因为各方争议较大，至今尚未公布。《财经》记者获悉，该指引已多次修改，目前征求意见稿已经定稿，不日将对外公布。
对PPP项目的“物有所值”认定，将从定性和定量两方面进行评价，其中定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。在操作中，将会采取专家打分的方式进行评判。
而争议较大的是对PPP项目进行定量评价。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断采取PPP模式是否降低项目全生命周期成本。如果采取PPP模式，成本更低，则通过论证。
不过由于诸多子因素难以界定，许多PPP项目目前仍难以采取定量评价。一些研究人员在对个别优质PPP项目进行定量评价测试时发现，其PPP值竟然低于传统采购模式值。《财经》记者获悉，今后一段时间内实行定性评价，待时机成熟后再推行定量评价。
“从预算安排中的支出责任上衡量，地方政府每年全部PPP项目占一般公共预算支出的比例不应超过10％。”财政系统一位官员告诉《财经》记者，这就会促使地方政府有所取舍地推进PPP。
财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任（主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等），科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。该文件针对政府付费和可行性缺口补助类PPP项目，如果无法通过论证，将不能采取PPP模式。
财政部门出台两个指引，给未来PPP项目提出了标准，意味着只有在项目能够比传统政府采购模式更高效、更经济的情况下才采用PPP模式，同时对于符合条件的PPP项目也有先后取舍。
“PPP是一场婚姻”
上世纪80年代，中国各级政府开始引入BOT（建设-运营-移交）模式、BT（建设-移交）模式，解决准公共领域的项目建设问题。到了90年代，发电、水务等领域开始广泛采取BOT模式。2008年，四万亿经济刺激计划出台后，政府主导了诸多领域的建设。2013年以后，在地方债务负担过重背景下，PPP模式被委以重任。
PPP模式历史悠久，它首先是一种项目融资方式，很好地解决了政府无钱进行准经营性或公益性项目建设的困境。引入社会资本后发现，它提高了效率，降低了成本，很好地实现了政府和社会资本风险共担、利益共享，因而也就有了政府大力推广它的正当性。
2015年5月，国务院办公厅转发了财政部等三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等13个领域采用PPP模式。
上述文件鼓励运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将地方融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营。此举意在化解地方政府债务性风险，通过将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于民生项目建设。
在中央政府的极力推动下，地方政府也对PPP表现出极大的热情。根据广发证券研究报告披露，截至2015年5月，22个省市推介的PPP项目估算总投资高达3万亿元。但是真正能够很好落地的项目，仍然集中在使用者付费、有稳定现金流收入的经营性领域，政府付费和可行性缺口补助类PPP推行缓慢。
但好项目都有一些共同的经验。比如较早落地的安徽省安庆市外环北路工程项目，属于政府购买服务型PPP，提供了让社会资本放心的要素。这条总长14.93公里的市政道路，总投资19.76亿元，由政府出资代表安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司（占股12％）与社会资本北京城建设计发展集团股份有限公司（占股88％）合资成立项目建设、运营等，合作期限为13年。
“PPP是一场持久的婚姻，而不是简单的一场婚礼。” 在PPP圈，这句话十分流行。而维系一段美好婚姻，则需要双方努力，尤其是更为强势的政府。
一位参与设计的人士介绍说，安庆市外环北路PPP项目创新了政府购买服务方式。安庆市人大常委会在PPP项目签署协议前通过决议，将可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算，并要求市政府加强项目建设与资金管理，定期向市人大报告工程进展、资金使用情况。“注重政府方履约保障，给社会资本和金融机构等利益相关方吃了定心丸，这也是本项目成功实施的关键因素之一。”
作为政府应急工程，江苏常州市餐厨垃圾处理项目已由江苏维尔利环保科技股份有限公司运行多年。2013年5月，常州市政府授予该公司投资、建设、运营的特许经营权，包括垃圾收集、处理、废油脂回收、沼气能源转化等。在该项目运行过程中，社会资本方真切感受到政府方的积极作为、风险共担的重要性。
餐厨垃圾收集困难是这类项目面临的普遍问题，由于油脂、废油脂处理后有一定利润，因而餐厅会将餐厨垃圾私下对外销售，企业加工以后又以地沟油形式回流到餐桌。2011年后，国家发改委推行餐厨垃圾无害化处理，动员地方上马相关环保工程，但是建好以后面临无餐厨垃圾处理的尴尬局面。
常州市一家大型餐厅每日餐厨垃圾七八桶，只应付性交出两三桶，其余私下售出。当地城管支队发现后，找来媒体，准备在该餐馆开协调会。餐馆负责人担心声誉受损，最终屈服。目前，该项目每日可收集餐厨垃圾70吨。
江苏维尔利环保科技股份有限公司副总经理张进峰表示，过去对于企业来说，政府十分强势，但是在PPP原则下，双方是伙伴关系，在这个原则下需要重新考虑各方利益。对于政府来说，并不是价格补贴越低越好，而是要合理掌握处理标准和补贴的平衡。对于社会资本方来说，要提供更多的技术资料和数据，避免政府方的信息不对称。“这样一个伙伴关系，充分体现了风险共担、利益共享的原则。”张进峰说。
