煤炭“解困”的公共政策选择

张树伟/文

中国政府已经作出了到2030年，实现20％非化石能源以及碳排放达到峰值、并尽可能提前的承诺。化石能源中，天然气具有强烈的增长预期，石油由于用于快速发展的交通行业，增长也会比较快，被压缩的必然是煤炭。

这一大背景，加上煤价下跌已经三年以上、今年面临全行业亏损的小背景，让我们有必要思考一些基础性问题。

《煤炭工业“十二五”规划》开篇提及，“在未来相当长时期内，煤炭作为主体能源的地位不会改变”。近些年来，随着雾霾问题的加重，此类的说法仍不时看到，诸如“二三十年内不会改变”、“资源禀赋决定了煤炭主体地位不变”等等。

如果煤炭在一次能源消费中的比重代表其地位，那么“主体能源地位与否”的标准是什么，是70％、50％还是30％？含义相当模糊。

煤炭比重的下降可以有多快？“多快”从零到任意大的百分比，也同样存在任意多的可能性。如果2015年世界各国达成2020年开始实施的深度气候减排协议，煤炭现在就饱和了。但是，如果缺乏任何约束，煤炭仍将以其储量丰富易得、直接价格低廉占据重要位置，在 2050年都不一定“见顶”。

从国际上看，如果没有新的政策，煤炭的消费量还将继续上升，特别是在东南亚、印度与非洲。这考验整个能源系统的惯性与转型难度、经济损失的承受能力，乃至政治领导人的政治心理。

根本的标准还在于从全社会的角度，实现既定的减排目标，哪些方式是成本最低的。成本低的减排选择，应该首先去实现与采用。那么，提高煤炭的排放清洁化程度一定比直接弃用煤炭的减排成本低吗？

这不一定，比如在脱硫水平已经很高的情况下进一步提高标准，比如加装碳回收的CCS装置，既增加大量投资又损失能源效率，往往比不上直接实现煤炭的替代。

这也是为何理论上，基于各种政策目标的平衡，争论是直接走向绿色（go for green directly）还是加强末端治理（end of pipeline measures）哪个更经济有效的原因。

从更一般的角度，这种对各种能源“定位”的传统思路，定位为“好”的就照顾、维护，定位为“坏”的就打击，是对很多连续性问题的二值简化，已经无法处理现实中的复杂问题。这种定位，很容易对所谓“坏”的惩罚过头，对“好”的奖励过度。

目前经济形势下，煤炭电力产能严重过剩，而电价仍旧高高在上。所谓节能减排力度要维持，就不能降电价的做法，有“过头”之嫌。

这种定位的模式如果持续，对煤炭的未来也不是好消息，因为它意味着煤炭有被定位为“落后能源”的风险，如同很多NGO宣称的那样。主体地位，这一并不确切的判断与信条，即使从煤炭行业本身出发，也不值得捍卫。

气候政策如果继续加码，那么煤炭的命运可能就注定了——大幅度与更快地下降。

除了能源替代的经济性问题，就业这一社会问题也是决策层必须考虑的。当前，仅煤炭开采与洗选环节就容纳了580万人就业。

这种情况下，煤炭行业的问题就成为了一个公共政策问题。

煤炭消费下降乃至逐步淘汰，都是经济社会发展的历史必然，但也应把握相应的节奏。首先国内气候政策不应继续加码，其次要提高公共政策的有效性。

目前，是由能源主管部门负责煤炭行业转型解困。但该部门出台的一系列政策，包括行政主导型的兼并重组、限产减产、挂钩煤炭采购与发电小时数，将负担定向到其他行业（比如电力）或者企业（比如经营情况尚可的企业），甚至组建煤炭寡头“卡特尔”等，都属于对微观经济的不当干预。

实际上，煤炭解困的政府职能，应从能源主管部门中移出，更多地转移到财税、民政部门。前者解决煤炭行业税负负担问题，后者处理企业经营困难、破产等带来的社会问题。

作者为卓尔德(北京)环境咨询与研究中心首席能源经济师