《财经》记者 周哲

“一场暴雨，就会引发市民们戏称的‘看海’现象，这还是在一些大城市。”7月28日，李克强总理在国务院常务会议上点名批评中国的地下管廊建设严重滞后，并称加快这方面的建设，很有必要。

8月10日，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确地下综合管廊的建设目标，“到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。”

住房和城乡建设部副部长陆克华在7月31日国务院政策吹风会上称，要在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。

引入民资来分散中央与地方财政压力的初衷虽好，但能否落地，关键还是要看能否建立起合理的费用分担机制，来保障社会资本的投资收益。

即便建立起费用分担机制，也要面临七大类近30种市政管线分属不同部门管理的复杂局面。各自为政的利益格局能否被打破，也是地下管廊能否从设想走向实践的关键。

“费用的合理分担不是个难事，但制定了方案，怎么落实下去确是个难事。”承担了哈尔滨和六盘水的地下综合管廊实施方案编制工作的北京大岳咨询有限公司总经理、城市开发专家金永祥对《财经》记者坦言。

拉动万亿投资

陆克华在7月31日吹风会上透露，今后城市新区，各类园区、成片开发区域的新建道路需要同步建设综合管廊，仅这部分一年大概就有4000公里左右；加上老城区，每年可以建设的综合管廊大概有7000公里－8000公里左右。

根据陆克华的测算，1公里管廊投资额1.2亿元左右，8000公里的综合管廊建设将带动近万亿级别的投资。

住建部部长陈政高在4月29日的全国城市地下综合管廊规划建设培训班上坦言，地下综合管廊每年能拉动的直接投资就是1万亿元。这还没包括间接拉动的投资，如果加上间接拉动的钢材、水泥、机械设备等方面的投资，以及大量的人力投入，拉动经济的作用那就更大了。

万亿投资的拉动需要循序渐进来实现，最先进行尝试的是十个试点城市。陆克华介绍称，住建部与财政部共同部署了地下综合管廊建设工作，计划三年内在包头等十个试点城市建设地下综合管廊389公里，总投资351亿元。

其次，以试点示范带动全国建设地下综合管廊建设。目前全国共有69个城市在建的地下综合管廊，约1000公里，总投资约880亿元；吉林省在全省范围开展地下综合管廊建设，三年内计划建设1000公里地下综合管廊，总投资约1000亿元。

未来，地下综合管廊建设还将纳入整个城市基础设施“十三五”规划。

之所以大规模密集地建设地下综合管廊，最根本的是解决安全问题，包括解决城市内涝和管线事故频发等问题。

隧道及地下工程专家、中国工程院院士王梦恕对《财经》记者感慨，一下大雨，大量雨水被混凝土所阻挡，水渗不进去，又流不到地层中，经常造成洪灾和人身伤亡。

今年入夏以来，多个城市频频传来暴雨内涝的消息。2015年6月2日，南京一天之内降雨量相当于54个玄武湖。7月23日，暴雨袭击了武汉致全城被淹。据统计，截至今年7月中旬，全国已有98座城市因暴雨内涝受淹，“城市看海”已成中国城市的通病。

王梦恕认为，必须根据城市地区高低分区将雨水排入地下储水管中。不同于上水管、天然气管、一般电力管、通风光纤等管线，它们一般埋设在地下10米左右，而排水管道、污水管道、日常下水道应埋设在地下50米深度，不占用地下50米以上的空间，之后可以集中进行水处理和再利用。

“排水管道和污水管道这两个管道建设非常必须，应尽快规划、设计、施工。”王梦恕强调。

管线规划缺乏统筹、资料不全且不共享，以及管线自身的老化导致的管线“病况”不断、事故频发，也使地下综合管廊建设成为当务之急。中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长刘会忠介绍，60％的管线安全事故是挖掘事故，即在铺设一条供水管的时候不知道排水管在哪、热力管在哪，所以铺设的过程中把其他管线挖断了。

提高城镇化发展质量，美化城市景观，避免反复开挖地面造成的“马路拉链”和错综复杂的城市上空“蜘蛛网”，也是建设地下综合管廊的意义所在。

地下综合管廊建设还可以在经济下行背景下，有效带动投资，拉动社会资本投入，打造经济发展新动力。

陈政高在全国城市地下综合管廊规划建设培训班上，对各省(自治区、直辖市)住建行政主管部门主要负责人坦言，“今天来了很多城市的市长，你们应该知道，现在可投资的地方还有多少，已经没有多少空间了。所以要想办法拉动投资，综合管廊建设是其中的一个办法。”

2013年全国固定资产投资额为44万亿元，2014年是50万亿元。1万亿元地下综合管廊的投资大概占到其中2％。“2％比例也是不小的投资了。”陈政高说。

金永祥也对《财经》记者坦言，“现在国家的经济发展还得靠投资拉动，要投资就必须保证一定的规模，但现在好多基础设施都建完了。高铁、高速公路等大规模的建设都建完了，现在最缺的是什么，就是市政设施。所以从投资角度讲，地下综合管廊建设也是必要的。”

PPP破地方财政之困

中国许多已建成的地下综合管廊多采用“政府投资、企业租用”模式。这一模式的投资基本上全部依赖地方政府财政投入，一旦地方财政难以持续，管廊建设便面临暂停的命运。这也是中央财政和相关部委此次倡导PPP模式的原因所在。

2003年，投资1500万元、规划为3公里的松江新城示范性地下共同沟工程，在323米处戛然而止。上海松江新城建设发展有限公司的相关人员当时在媒体上坦言，建设示范性共同沟，是希望能够提升该地段的房产品质，建成国际先进的示范性小区。但是后来的实际情况如房产的价格与开发商期望的价格有差距，短期内难以收回成本。没有了资金，后期的投入就因此停止了。

“据我了解，这个项目落地到县一级的可能性非常小。因为根据我们掌握的情况，今年地方财政的收支矛盾非常突出。” 承担了“十三五”城镇化课题研究工作的财政部财政科学研究所研究员王泽彩也对《财经》记者表达了类似的担忧。

为了破解地方财政不足的困局，决策层多次鼓励地方政府采用特许经营权等方式，引入社会资本。8月10日的《指导意见》要求，要明确设施主体，鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。

“去年开始，财政部成立了PPP项目管理中心，负责PPP项目的统筹安排；同时在财政部金融司专门设置PPP管理处，主要负责PPP政策制度设计。” 王泽彩向《财经》记者透露。

财政部正在研究建立国家级的PPP引导基金。根据此前媒体的报道，该基金规模大致有几十亿元，全部来自财政资金，将来不一定会投具体项目，可能会投到地方，帮助省级政府成立类似的、具有政策引导作用的“基金中的基金”（FOF）。

为了鼓励试点城市采用PPP模式，中央财政在给予地下综合管廊试点城市专项资金补助的基础上，还对地下综合管廊试点工作采用PPP模式达到一定比例的，按补助基数奖励10％。

王泽彩总结，中央层面的动作都比较大，从政策制定、制度安排、组织架构到具体项目的具体管理指南，还有财力的安排，都做了安排以保障地下管廊PPP项目的顺利推进。

谈到PPP模式对于地下综合管廊建设的意义，财政部财科所研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁分析，一是可以减轻地方财政压力，综合管廊投资规模都比较大，如果用PPP模式，一方面可以解决地方政府投入不足的问题，另一方面，可以将政府债务转为企业债务；二是保障工程施工和运营的效率，建完之后，综合管廊的维护和管理由项目公司来负责，而管廊的收益取决于管廊的质量，因此项目公司会花力气保障管廊质量。

顶层设计传出诸多利好，地方也积极响应。据不完全统计，仅7月27日至8月3日，就有六盘水、哈尔滨、白银等五个试点城市密集发出综合管廊招标公告，积极采用PPP模式引入社会资本。

《财经》记者与各试点城市的地下管廊PPP项目负责单位和招标代理机构联系后得知，目前各地的项目正处于火热的招投标过程当中。哈尔滨住房和城乡建设委宣传处李一男对《财经》记者坦言，现在处于招标公示阶段，招标单位仍未确定。

白银市地下综合管廊PPP项目采购代理机构、北京思泰工程咨询有限公司经理李南则对《财经》记者透露，“白银的社会资本已经进入，刚把社会资本的招投标程序走完，现在正在由政府和社会资本共同组建项目公司。”

利益格局重组

引入民资初衷虽好，但能否成行、能否顺利吸引社会资本，关键还在于保证管线入廊和缴纳入廊费，以及提供一定的财政补贴，建立合理费用分担机制，以实现社会资本投入后获得合理的回报和收益。

金永祥认为，管线单位不愿意缴费，不单纯是费用合理分担的问题，更重要的是现有的管线利益格局不好打破。

要想在地下管廊项目中成功推行PPP模式，孙洁认为关键在于四个方面的落实，一是保证政府与企业是公平、平等的关系；二是项目收益要保证盈利但不暴利原则，这是吸引社会资本的关键环节；三是要建立风险合理分担机制，让最适宜承担风险的一方来承担风险，比如政策法律风险由政府承担，而运营风险由企业承担；四是要建立监督管理机制，要保证公开透明，使社会利益不受侵害。

其中，如果希望社会资本进入管廊建设当中，为地方政府承担公共产品供应的职责，地方政府就应当相应地保障好社会资本的投资回报。

为了保障投资回报，《指导意见》要求，实行有偿使用制度。即入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。

事情远没想象中那么简单。在1994年土建竣工、2001年配套全部结束的上海浦东新区张杨路共同沟工程，直到今天，仍有部分闲置。据悉，目前管线进入共同沟是免费的，然而不乏管线单位顾虑共同沟今后早晚要收费，因此“绕道而行”，仍在张杨路周边道路开挖自己的管线。

刘会忠认为，建设综合管廊的费用远高于管线的直埋成本，是管线单位绕道而行的根源。

不入廊可以从立法的角度来解决，即强制要求管线单位入廊。但刘会忠认为，更应该从市场的角度、从成本核算的角度来考虑管线单位的利益，设计好费用的合理分担机制，从而使管线单位有动力入廊。

日本与台湾地区基本上都采用道路管理者和管线单位共同承担的费用分担机制，可供借鉴。台湾将地下综合管廊建设成本在两者之间承担的比例进一步确定为，由主管机关承担三分之一，管线单位承担三分之二，其中，各管线单位以体积（所占空间）和传统埋没成本为基础，计算体积乘以每挖方的传统铺设成本占所有管线单位总和的比例，作为分摊比例。

根据中国台湾地区的经验，传统埋没成本大约占共同沟成本的60％，因此管线单位承担三分之二，基本上是负担了跟原来一样多的资金，所以这种方法易被管线单位接受。

刘会忠认为，地下管廊作为一种准公共产品，也需要地方财政的支持。而不是把成本全部推给管线单位，最终导致涨水费涨电费等后果。

福建省厦门市实际上已经参照了台湾的做法。2013年11月，厦门出台了城市综合管廊使用费和维护费收费标准，以厦门市市政工程设计院测算的各类管线使用费直埋成本为基数，加上市政公用业成本费用利润率平均值2.6％，拟定综合管廊使用费试行标准。

维护费以相关部门调查测算出的各类管线单位综合管廊维护费定价成本为基数，加上市政公用业成本费用利润率平均值2.6％，拟定综合管廊维护费试行标准，再按各类管线设计截面空间比例分摊，目前这一收费标准还在运行之中。

这一做法以“保本微利”为原则，以直埋成本为基础加上微利得出使用费，以测算的维护成本为基础加上微利得出维护费，再按照占用空间等原则在各管线单位进行分摊。

刚成为地下管廊十个试点城市之一的苏州，在PPP模式及建立费用合理分担机制方面也有所尝试。

苏州在今年初，由城投公司牵头，与供电、水务等多家管线公司共同出资组建了苏州城市地下综合管廊开发有限公司，作为苏州市范围内地下综合管廊投资建设运营的主要实施主体，被授予特许经营权25年。

苏州地下综合管廊公司相关负责人向《财经》记者介绍，管廊公司注册资本金目前为1亿元，其中城投公司占股65％，各管线单位占股35％。之后，管线单位可能会增资扩股。

今年10月前管廊公司将要开工建设城北路地下综合管廊项目。上述负责人称，该项目由管廊公司投资建设，然后由管线单位缴纳入廊费和维护费，中央财政三年内每年给予苏州市3亿元补助资金以收回成本。

“入廊费标准正在与管线单位协商中。”上述负责人说。

中国七大类近30种市政管线分属不同部门管理，统筹协调工作相当难做。管线单位利益相关者的奶酪被动，才是地下管廊建设背后深层次的现实阻力所在。

金永祥坦言，“有些人是以市政管线为生的，现在机制转变了，不建管线要建管廊了，以它为生的人怎么办？这是不能回避的现实问题。”

国办2014年6月下发的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出，要鼓励管线单位入股组成股份制公司，联合投资建设综合管廊。苏州地下综合管廊公司的成立，也是一种落实到实践上的尝试。这让利益相关者参与其中，实际上是做出了一种妥协式安排。

这种尝试的推行效果如何，金永祥认为，这是一种可能的创新，能不能成功还不一定。

“想跟以前的利益格局一样是不可能的，利益格局一定是重新调整了。调整之后各方能否接受是最后能不能成功的关键。当然各级领导的决心也很重要，领导的态度可以制衡某些方面的不合理诉求。”金永祥称。

地下综合管廊万亿投资大幕已拉开，会遇到哪些困难，又如何得以解决，尚需时日观察。