《财经》记者 左璇

11月8日，如果一切顺利，缅甸将迎来实行民主选举制度后的第二次大选。在很多关注缅甸局势的人眼中，这次选举是对缅甸政治改革进程的一次关键检验。

除了宪法规定的为军方预留的25％的席位以外，联邦及省、邦各级议会的近千个议席虚位以待。新当选议员将在2016年初选举产生总统和两名副总统。

自7月8日缅甸联邦选举委员会正式公布大选时间后，执政党和反对党对议会席位的角逐日趋白热化。初步的官方数据显示，一共有5866名候选人代表93个政党参选，其中由铁乌领导的巩固与发展党（下称巩发党）与由昂山素季领导的全国民主联盟（下称民盟）分别有1134名和1151名候选人将在各个选区展开激烈争夺。

2010年大选时，军方通过提前设定宪法相关章节，将其支持的巩发党送上议会多数党的位置，并由前军区司令吴登盛出任总统。其后，在欧美国家敦促下，缅甸实行了一系列民主化政治改革。

利益攸关的欧美国家预期，如果大选确能如联邦选举委员会承诺的那样“自由、公平”，执政的巩发党席位将直线下降，昂山素季领导的民盟以及众多少数民族政党则会占领多数议席。

不过，事态发展并不顺利。6月25日，议会对是否修改宪法进行了投票。修宪针对两个重要章节，其一是关于主要家庭成员中有外国国籍者是否可以参选总统的条款；另一个是关于降低修宪门槛的条款，现行宪法规定只有得到75％以上议员支持才能修宪，军方拥有25％的固定议席，这让修宪几乎成为空谈。

修正案未获得通过，这意味着昂山素季仍然无法角逐总统职位，而军方继续持有宪法规定的票数保障。

主要成员为缅甸前军方将领的巩发党也在收集民心的跑道上与民盟竞争。他们正在与缅甸的少数民族武装进行全面停战谈判，达成协议可能意味着他们获得了这些少数民族的信任，这种关系可以影响多个部落选票的去向。

美国智库战略与国际问题研究中心（CSIS）东南亚项目副主任默里·希伯特 （Murray Hiebert）对《财经》记者表示，宪法仍然规定了军方具有不可撼动的权力，因此期望本次选举能给缅甸的政治体制带来翻天覆地的变化是不现实的，现在唯能争取的是保证竞选过程的公正，例如是否保证大多数缅甸人能参与投票，所有候选人能顺利开展竞选活动，选举过程公开透明等等。

动能渐失的改革？

2010年大选后，希望融入国际社会的缅甸政府释放出一系列推行政治改革的信号，包括更新和电子化所有选民信息，向公民社会组织和国际选举支持机构咨询选举的规范和纲领，邀请国际观察员列席地方选举，改革提前选举规则，以及降低候选人的参选费用等等。

这些改革使政治环境得到改善并向有利于选举的方向发展。国际危机组织今年4月发布的评估报告称，与2010年相比，缅甸的公民和媒体言论自由浮现，大众媒体上开始出现些许对选情的讨论，反对党开展竞选活动也受到保障。

2011年上任伊始，总统吴登盛任命了七人组成的联邦选举委员会，负责在技术层面规范选举。委员会于2014年在三个城镇举行实验性质的选举，测试选民登记、舆论监督、投票过程等方面的程序公正性。列席选举的大部分公民组织和国际观察机构肯定了测试结果。

普林斯顿大学的杰夫·费舍尔（Jeff Fischer）等人研究指出，缅甸希望推行如印尼、台湾或韩国那样的渐进式民主改革，避免出现中东国家在“阿拉伯之春”后遭遇的充满骚乱和动荡的转型。

尽管美国及欧盟成员国在过去五年注入大量的人力物力帮助推进民主进程，但改革中的痼疾和现实政治环境还是让最初疾驰的列车慢慢减速下来。

联邦选举委员会一方面接受外国机构提供的资金和技术支持，另一方面受执政党巩发党的影响很大。包括国际危机组织、美国卡特中心在内的多家国际NGO认为，选举委员会在很多关键问题上还缺乏透明度和规范。

首先是选举的包容性。据2014年人口普查数据，缅甸由占总人口大约68％左右的缅甸族和超过100个少数民族组成，接近90％的人口信奉小乘佛教。虽然在民族和宗教上具有多样性，但是不同的派别彼此排斥、互不融合。

自1962年军政府统治缅甸以来，宗教自由被严格限制，政治转型后有所放开，但却引起佛教民粹主义者的强烈抵抗。2012年以来，激进的佛教组织“969运动”和“Mabatha”煽动民众和政府排斥当地的穆斯林，声称要在政治转型中保护和促进佛教的价值观和传统。

这样的民粹情绪得到政府的背书。据《纽约时报》报道，6月份在选举委员会公布的投票者名单中，大约50万名罗兴亚穆斯林被剥夺了投票权，成为“隐形公民”。罗兴亚穆斯林在缅甸没有正式的公民身份，持有的是临时身份证，政府本打算给他们更换正式身份证，但在佛教民粹运动的鼓动下，收回了决定，并不承认持临时身份证居民的投票权。

另一个让深入缅甸观察的组织感到担忧的是选举期间的安全问题。8月12日深夜，执政党发生内讧，武装警察包围了该党总部，并强迫党首瑞曼去职。据悉，总统吴登盛在背后支持了此次行动，这可能是他第三次试图罢免“不太听话”并同样有意竞选总统的瑞曼。

美国外交关系委员会的东南亚问题专家科兰滋克（Joshua Kurlantzick）对《财经》记者说，瑞曼在党内遭到罢免和驱逐这件事本身并不意味着缅甸的改革前景黯淡，问题在于罢免他所采取的暴力方式。

美国卡特中心也在近期的一份报告中抱怨说，缅甸政府计划雇佣数万名协警在投票日前后加强安保，这些人如何招募、派遣、权力大小，是仅仅维持治安还是会在关键的议席上不惜使用武力左右选举结果，针对这些问题的决策过程完全不透明，让他们无法评估。

2015年7月，随着大选临近，政府宣布“基于人道主义原则和出于民族和解”释放了近7000名囚犯。一些西方媒体评论说，这是政府应对外界对其改革进程不满时的惯用做法。和所有民主转型一样，他们在前进、后退、再前进的路途上艰难挺进。

演变中的外交关系

缅甸位于全球人口最多的国家印度和中国之间，也是这两个国家连接到东南亚的枢纽，具有重要的地缘战略意义。纵观缅甸近代历史，国内政局的主要变化也伴随着与美国、俄罗斯、中国和印度等大国关系的起伏。

在冷战期间，美国CIA特工就把仰光作为一个前哨站，收集中国和前苏联的政治情报。当时，缅甸还是世界上制造和出口海洛因最多的国家，毒品主要销往欧美市场，帮助缅甸打击毒品交易是当时美缅关系的核心内容之一。

1988年，以苏貌为首的军政府在缅甸长年的分裂和内战中发动军事政变，接管政权。在1990年5月举行的大选中，昂山素季领导的民盟出乎意料胜选，但军政府拒绝交出权力，否认选举结果。

这一举动激怒了美国，再加上昂山素季和民盟的支持者对华盛顿进行大量游说，1997年美国开始对缅甸实行严厉的经济制裁：禁止美国在该国的所有投资，关闭旅游入境的通道，并撤走人道主义援助。

被美国完全孤立的缅甸军政府只能向中国寻求经济援助。从冷战结束到克林顿政府末期，中国与缅甸的政治和经济关系日益密切。缅甸将丰富的油气、林木、水力资源出口到中国，中国则援建了一些基础设施和提供人员培训项目。

中国一直寻求摆脱对马六甲海峡的严重依赖，如果能经过缅甸，从孟加拉湾连接印度洋，不仅缩短了货运路程，还避免了南海航线的不确定性。在中国与东南亚国家的互联互通计划中，与云南接壤的缅甸也是一个重要枢纽。

一直到2002年，美国要求恢复与缅甸外交关系的唯一条件就是承认1990年大选的结果。“9·11”事件后，东南亚地区成为美国的反恐前线，缅甸政府逐渐在反恐问题上与美国接触，同时也开始与软禁中的昂山素季秘密谈判。

2008年，军政府经过全民公决通过新宪法，同意进行多党制选举。希伯特对《财经》记者表示，这被视为奥巴马在第一届任期最重要的外交成果之一。

随后，美国等西方国家逐渐解除了对缅甸的经济制裁，并在促进缅甸民主化的进程上投入大量资金和人力。据缅甸《伊洛瓦底报》报道，美国、英国、澳大利亚及欧盟等国家和组织通过国际非政府组织、公民社会团体等机构向缅甸注入了至少3000万美元。

希伯特对《财经》记者表示，虽然现在军方在政府里的强势地位对美缅关系进一步深化构成限制，但是即便以现在的改革进程往前推进，美国仍然不会放弃与缅方密切接触的政策。

6月份修宪的努力以失败告终，但一些新的势头让在野党派看到希望。

一方面是随着缅甸政局朝着更开放的方向演变，总统、执政党和军方的政治立场、权力重心和合法性也在变化，内部开始出现分裂和矛盾。据路透社报道，巩发党党首瑞曼被罢免当日，正计划宣布一项加快向民主社会转型的计划。此外在修宪投票中，支持率达到了68％，与门槛规定的75％正在接近。

另一方面，虽然昂山素季依然无望总统宝座，但目前仅持有43个席位的民盟很可能在本次选举中大幅增加议席，即便不能一举成为多数党，其影响力会有所增加。

正像乔治敦大学资深缅甸问题专家大卫·斯坦伯格（David Steinburg）所说，缅甸需要的是更多的耐心。