□王文 刘英/文
党的十八届三中全会提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，开启了推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）的新时代。PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
无论是李克强总理访欧，还是亚投行、金砖银行及丝路基金筹建与运作都提到PPP。日前国办转发了财政部、发改委和央行《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作的指导意见》的通知，从国家层面奠定了PPP的战略意义。
迄今为止，政府已出台有关PPP的文件数十份，国务院层面就发布了三份文件。国家推动PPP模式应用力度之大、出台扶植鼓励性文件频率之高前所未有。财政部一位负责人认为，目前PPP工作进展“实现了组建一个工作机制、设立一个专门机构、搭建一个制度框架、推出一批示范项目的‘四个一’目标”。由于地方债问题仍然在施压财政资金流动性，PPP这种撬动社会资本的投资方式开始不断升温。发改委设立PPP项目库首批推出1031个项目，涉及资金1.97万亿元，但绝大多数仍停留在纸面上，PPP运作仍有一些问题亟待解决。
PPP模式的四重意义
PPP是转变政府职能、激发市场活力，打造经济新增长点的重要举措。推广PPP对于简政放权、充分发挥市场机制作用、提升公共服务质量、实现公共利益最大化及化解地方政府债务风险等具有非常重要的意义。
首先，PPP可以激发经济增长活力和创造力。PPP不仅鼓励国有、民营、混合所有制企业参与，而且给予中小企业机会，大幅拓展了社会资本尤其是民营资本发展的空间，有利于形成多元可持续资金投入。公共服务领域涵盖交通运输、能源等领域，推广PPP模式有助于拉动固定资产投资，打破行业准入限制，打造新的经济增长点，增强经济长期可持续性。
其次，PPP可实现简政放权，有助于国家治理体系现代化。在公共服务领域推广PPP模式，有助于政府角色和职能的转变，使政府更加注重平等协商、公开透明，更加注重契约精神和市场观念，更能体现依法治国。
再者，PPP创新了公共品供给方式。将政府的战略规划和社会资本的管理效率与技术创新等双方的优势紧密结合和互补，有助于提高公共服务的效率和人民福祉。
最后，PPP有助于创新财政管理方式和融资方式。十八届三中全会提出财政要建立跨年度预算平衡机制，PPP将推动财政管理从短期平衡向中长期平衡转变，有助于平滑年度间财政支出，实现财政收支的代际公平。尤其适合投资期长、资金量大的公共服务领域。用PPP模式提供公共服务，不仅改变了公共品靠财政或借贷融资的模式，创新了投融资方式，而且可以撬动社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效满足新型城镇化建设的需要。PPP靠项目的长期现金流折现来融资，既缓解了财政支出压力，又提高了公共服务运作效率。
PPP模式的应用对比
PPP模式在世界许多国家都得到广泛应用，其最早由英国提出实施，应用于交通领域，带动欧洲成为PPP发达市场。英国、澳大利亚、美国、德国、法国等发达国家在PPP项目的规模和管理水平上处于领先地位。
从国际经验看，PPP融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场（权益融资和债券）、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等多种。英国的PPP 项目分为特许经营和私人融资计划两大类，风险管控良好并降低了政府风险；成本固定且运营周期长；以产出为基础重绩效后付费；领域集中且交通项目投资比重大；较少采用特许经营，多采用PFI（私人融资）。
PPP早已超出优化公共服务供给及化解政府债务的意义，涉及资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，具体包括能源、交通运输、水利、教育文化等16个公共服务领域。
相比发达国家，我国的PPP尚处在初级阶段。我国PPP在推广过程中面临的主要问题有三个方面：
首先，缺乏对PPP理念及核心问题的正确理解。有个别地方政府把PPP当成解决地方债务及甩包袱的办法。部分地方政府把PPP局限地理解为缓解债务压力的一种方法，没有认识到PPP的重要作用。目前有的PPP在利益分配、风险分担和政府监督三个核心问题上并不能算是真正的PPP，真正的PPP应有利于在公共服务等领域发挥积极作用。
其次，PPP制度和法制不够健全。在一些PPP项目上存在企业、政府信息不对称、不透明的现象。我国的PPP基础设施比较薄弱，还需要完善相关法律法规，解决金融体系不匹配问题，现行法律对于社会资本形成的资产权益还缺乏有效保护。目前现行金融体系存在诸多无法匹配项目融资需求的问题，比如缺乏项目融资支持、项目融资缺乏多样化手段及广泛的中长期资金来源、投资的退出渠道不畅通等。
最后，PPP参与者地位不对等。有些地方政府和项目实施单位既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判中甚至难以与社会资本（特别是境外资本）在一个平台上对话。PPP投资回报机制与收入模式不健全。不少地方观念没有转变造成政府与企业地位不对等，存在PPP项目投资回报不确定性高、政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制、捆绑经营项目的收益缺乏有效监管等问题。
PPP应对之策
中国推进PPP目前还存在政府“剃头挑子一头热”的情况，项目签约率不高，提高社会资本参与度成为推进PPP的重点和难点，需要政府、企业、金融机构等各方共同努力。
一是要加强立法和完善PPP制度，确保PPP健康可持续发展。政府要发挥统一协调配置资源的能力，在推动PPP模式中加强立法，创造良好的政策环境。要在公共服务领域加快推广PPP模式，首先，要建立完善的法律法规体系，明确哪些事可做、由谁做及如何保障各方权益，这样才能做到“有法可依、有章可循”，增强社会资本参与PPP的信心。其次，要构建保障PPP持续健康发展的制度体系，通过建立财政管理制度、多层次监督管理体系，确保公共服务“优化而不退化”、社会资本“盈利而不暴利”，从而实现各方利益的最大公约数。
二是打造PPP的“样板间”。以规范实施为保障，确保PPP项目高位启动、科学运行。从PPP成功运作的国际经验看，都是科学发展规范实施PPP项目。要规范推进PPP项目实施，提高项目决策的科学性，择优选择项目合作伙伴，合理确定双方权利、义务关系，就需要确保形成一批可复制、可推广、真正的PPP示范案例。对于社会资本参与公共服务领域PPP项目要出台相应政策保障措施。完善财税支持政策、保障项目用地、简化审核流程等。
三是PPP项目要善于发挥财政部门的主力军作用。与传统的政府投融资一次性项目审批不同，政府要对PPP项目的服务质量和价格补贴进行全生命周期的持续监管，并要将PPP项目的政府合同支付责任纳入中期财政规划中。为此，财政部门要强化统筹协调，会同有关部门加强政策沟通和信息交流，完善体制机制，并加强督促检查和跟踪分析。
四是规范完善PPP参与方。PPP项目参与方应注重相关能力培养，加强规划、招商、行业运营等方面的资源整合能力及灵活度，提高效率、节约交易成本，发挥市场主体的作用。政府与企业应协商确定PPP项目的投资方式及范围。要建立与PPP项目业务开展相适应的组织机构，同时，为应对社会信用基础薄弱问题，可建立第三方信用平台。公共服务领域的PPP项目投资期与回收期长，为保证在政府换届的情况下也能按合同履约，有必要建立信用平台来同时监督政府、企业等所有PPP参与方，保证PPP项目长期运行，保障各方利益。
五是创新PPP融资模式，提高金融机构的参与积极性。金融机构既可作为社会资本直接投资PPP项目，也可作为资金提供方参与项目。金融机构参与PPP有助于建立及完善项目的风险防控体系，因此金融机构的参与对PPP能否成功推广具有举足轻重的作用。企业应与金融机构建立长期稳定的合作机制，不断提升PPP运营实力和管理经验。
为此，首先要充分发挥政策性银行的中长期融资优势来积极参与PPP项目，积极参与“一带一路”基础设施互联互通建设，通过国开行、丝路基金、亚投行等金融机构为PPP项目进行投融资支持。通过贷款、债券、融资租赁等综合金融服务，以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。
其次应吸引商业银行加入PPP项目的资金提供方队伍。在PPP项目设计、建设、运营过程中，商业银行还可提供项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等服务，参与PPP项目公司中短融票据等融资工具的承销发行，扩展中间业务，加速商业银行的转型升级。
最后，应改革创新金融服务PPP的模式。要鼓励保险、证券、信托公司参与到PPP项目中来，还要通过加速债券市场等多层次资本市场建设来加速PPP推广和应用。
作者王文为中国人民大学重阳金融研究院执行院长，刘英为中国人民大学重阳金融研究院合作研究部主任
