《财经》记者 相惠莲

自制度建立伊始，中国养老金统筹层次过低一直饱受诟病。当前，以县市级统筹为主的碎片化体系引发诸多问题：劳动力要素流动受限，劳动力流入地与流出地苦乐不均等，制度的可持续性和效率都大打折扣。

实现全国统筹因此被写进了“十二五”规划纲要，2015年恰为“十二五”收官之年，人力资源和社会保障部官员此前多次公开声称，统筹方案将在年内出台。

无论出于政策要求还是现实考虑，实现养老金全国统筹都被认为是当务之急。

不过，《财经》记者获悉，相较于统收统支的全国统筹模式，即将出台的改革方案将可能采用中央调剂的形式。

多位学者称“一步到位太难”，中央调剂被视为一种过渡性措施，可一定程度缓解各地养老金的“旱涝不均”，也避免与日益固化的地方利益直接对冲。

人社部部长尹蔚民去年年底指出，区域之间基金结余不平衡，人口赡养比不平衡，完成统筹需要寻求最大的利益平衡点，处理好中央和地方之间的关系、地方和地方之间的关系。

中央调剂选择

所谓中央调剂，即在省级统筹的基础上，中央从各地抽取部分养老基金建立中央调剂金，对各省收支余缺进行调节。　　

由于东北及中西部一些省份劳动人口外流、养老金入不敷出，长年依赖于各级财政补助，而人口流入的省份由于外来的年轻人多，缴费人群较多，领取人群相对少，养老基金得以结余较多。

比如，黑龙江、吉林、四川、重庆、甘肃，不到两名职工需供养一名退休者，而广东、江苏、浙江等省份坐拥千亿元结余。

制度存在壁垒，各级财政成为养老金赤字的埋单者，对其补贴逐年扩大，从1998年的24亿元上升至2014年的3548亿元。

就此而言，即使未实现统收统支，中央调剂也可以部分化解现实窘境。

中央调剂的前提是省级统筹的实现。虽然绝大部分省份此前宣称已完成省级统筹，但其参照的标准是2007年规定的“六统一”，即统一制度、统一费率和费基、统一养老金计发办法和统筹项目、统一基金核算、统一预算、统一业务流程。

根据国家审计署统计，截至2011年底，有17个省份未达标，大量养老资金散落在县、市一级。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文指出，根据国际惯例，基金流的收支管理与核算层级才是唯一标准。他认为，由此衡量，真正实现省级统筹的仅有三四个省份。

更多地方则要求各市按比例上缴养老基金，建立省级调剂金来协调省内盈缺。　　

支持中央调剂者称，这可以使结余或赤字对养老基金的影响降至可接受范围。另外，政策具有弹性，也可以在控制风险的同时，减少行政阻力。

但中国人民大学教授郑功成撰文指出，中央调剂名义上可以强化省级政府的责任，让中央政府处于较为超脱的位置，却非真正意义上的全国统筹。中央调剂模式下，若统一各地的缴费基数和费率，现在低费率、高结余的地区会有更多基金结余，而高费率、低结余的地区将出现更大的缺口。若不采取统一的缴费基数和费率，则现行格局下的筹资不公与地区竞争不公等问题仍未解决。在他看来，中央调剂并非统一制度安排的合理选择，有可能如同省级调剂一样，成为改革“夹生饭”。

同时，地方阻力恐难彻底避免。中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔也是调剂模式的反对者。

2008年至2010年，他在对13个省份的调研中发现，市县级政府都不愿治下的养老金结余被拿走，隐瞒基金数额的情况大量存在。在他看来，中央调剂也会面对相似的困境。

当下社保经办机构为属地化管理，人员编制和行政经费拨款来自地方，自然会倾向于维护本地利益，中央鞭长莫及。

复旦大学经济学院教授封进担心，目前的养老金征缴率就不高，如果全国统筹之后基金的发放和使用跟地方失去关联，可能会滋生“搭便车”心态，需要设计一些方案来激励地方去征缴。

也有观点认为，实现全国统筹需由中央专门设置征缴和发放养老金的部门，这意味着社保经办机构可由中央政府直管，通过在各地建立分支机构实现，未来的中央调剂模式下是否有此安排，尚不可知。

地方利益障碍

养老金统筹层次低，派生出诸多现实困境，提高统筹层次后，可以在更大的范围内分摊风险。

当前，养老保险扩面已达瓶颈，最初的参保者开始退休领取养老金。目前，全国平均抚养比为3∶1左右，即3名在职职工需供养1名退休人员，在老龄化浪潮下，这一数据渐趋恶化。此外，2014年的当期结余较上年减少600多亿元。

职工养老保险基金的运行压力越来越大，改革适逢其时。

全国统筹的政策建议早已进入决策者视野，因地方阻力延宕至今。全国统筹之所以难以实现，最根本的原因就是地方利益固化。

地方利益首先体现在地方养老金结余上。

1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，基本养老金要保证专款专用，基金结余额除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，不得挪作他用，所得盈收也仅能用于扩充现有基金。

地方虽不能直接动用养老金结余，但潜在利益客观存在。胡继晔举例，地方至少有权力选择将资金放哪家银行，这中间就可能存在潜在的利益输送。一名山东省市级社保系统的人士指出，对地方政府而言，长期的养老金收入已经形成潜移默化的权力，结余较多的地区势必反对全国统筹。　　

养老金结余原本仅可存入银行或购买国债，投资运营开启后，人口流入地和流出地在养老金结余数字上的差距将会继续拉大。

8月23日，《基本养老保险基金投资管理办法》正式发布。作为劳动力流入地的东南沿海省份拥有充沛的结余资金，未来可期投资运营，扩充收入。另有12个省的养老金征缴小于支出，如黑龙江已经严重收不抵支，去除财政补助后，2013年当期赤字40.43亿元，并无投资运营的空间。　　

另外，全国统筹意味着费率统一，但现状是，各地可在法定费率范围内浮动，致使费率差距甚大。

在厦门大学公共事务学院教授张光的观察中，广东、福建、浙江等地拥有充裕的基金结余，一些地区为降低当地企业负担，在征缴环节执行得非常松弛。抚养比困难的人口流出地则势必尽量抬高费率，并不断扩大覆盖面，全力征缴保费收入。

具体而言，深圳费率最低时企业只需缴纳职工工资的6％进入养老基金，哈尔滨市企业则需按职工月平均工资总额的22％缴纳养老金。两者在招商引资、经济增速上的差距进一步放大，两极分化的趋势在分散统筹下日趋显著，难以自行消除。

中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉认为，社会保险的概念本身是全国性而非地方性的，各地应当费率一致、负担一致，才具有公平性。各地经济发展落差大，是一个关乎历史和区域的问题，而社保应该一盘棋地解决问题。“如果一个县城本来就都是退休老职工，没什么产业，养老负担全数让当地承担是不公平的，这应当是国家责任。”

此外，各地缴费水平和替代水平不一，统一缴费基数和费率后势必会增加部分地区的养老金征缴数额或降低其退休后待遇，可能使当地民众认为自身利益受损而反对统筹。

劳动力在跨省流动时也涉及到地方利益。

根据2009年推行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，参保人员在跨省时，养老金个人账户的储蓄额可完全转移，单位缴费可带走12％，另外8％留在原地。这被视为在既有框架下可提高便携性的做法，留下一部分资金是为了平衡地方利益，代价是参保人完整利益的丧失。

由于转移接续手续繁琐，成功办理者寥寥。流动劳动力中曾涌现退保潮，在转移工作地时直接取出个人账户中的资金，2011年《社会保险法》实施后，退保不被允许，许多农民工任由养老保险断缴。2014年，企业缴费人员占参保职工的比例为81.2％，降至六年以来最低。

能否另辟蹊径？

全国统收统支实现之前，将中央调剂作为过渡方案更为现实。然而，积极推动养老制度改革的人士担心，“半步改革”可能任由地方利益继续固化，从而伴生更大阻力，使得局面愈发复杂，他们主张寻找更彻底的改革路径，以图釜底抽薪。　　

一些学者提出，可通过调整统筹账户和个人账户比例来解决问题。如房连泉认为，如果统筹账户比例相对小、个人账户相对大，便携性和激励性都会增强，能减小全国统筹的难度，应是改革的方向。

同时，当前的计发公式和地方的收入水平挂钩，没有突出体现多缴多得的特点。个人账户近似于个人强制储蓄，相比统筹账户更能体现激励性。

上海金融与法律研究院研究员聂日明亦是做大个人账户的支持者，他认为区域性差异能由此消除，单一地强行推进统收统支而不辅以账户改革，意味着政府大包大揽，但资金收缴不力，负担会愈加沉重。

根据当下的养老金制度，雇主缴纳20％进入统筹账户，个人缴纳8％进入个人账户。由于个人账户相当于强制储蓄，如果个人账户得以扩大，养老金将大部分成为产权明晰的个人资产。大笔结余的存在对于地方政府来说诱惑力减少，由于多缴多得的原则被突出，缴费率高低在调节各地企业负担中的作用被缩小。

另有学者持相反观点，主张应缩小个人账户，扩大统筹账户。他们的理由是，初次分配的差距不应再延伸至基本养老金这一领域，突出养老金的公平性和共济性，缩小个人账户还能为发展以企业年金和商业保险为主的第二、第三支柱养老金留出空间。　　

在个人账户大小之争外，就解决全国统筹问题，亦有其他思路被提出。

财政部曾建议开征社会保障税，将养老保险中的统筹账户部分改为税，直接交到中央国库，由中央进行全国转移支付。

这种方式直接略去了调剂环节，在征税上亦不存在区域性差异，解决了征缴不力的难题，且近半数省份目前确由地税局代收社保缴费。

但这一思路遭到人社部的反对。相关学者指出，若采取缴税制，“杀富济贫”的效应将会降低发达地区上缴社保税款的积极性，道德风险反而会导致统筹层次难以提高。个人账户供款带有强烈的个人储蓄性质和返还性质，与税收恰相反，“费改税”会与制度结构产生严重冲突。

本刊实习生杨璇对此文亦有贡献