□ 廖睿 王川/文

近年来，在国民经济快速发展的同时，我国地方政府性债务规模不断扩大，信用风险增加，成为社会舆论的焦点。本文对地方政府性债务的形成原因、现状以及清理整顿的主要历史进行了分析，总结了今后地方政府建设的资金来源，以期为地方政府合法有序地融资以及化解地方政府性债务提出有效建议。

地方政府性债务形成之因

2008年以来，中央政府主导的4万亿投资计划，对公共基础设施领域进行了强力刺激，地方政府以平台公司作为财政加杠杆的融资工具，过度发挥土地融资增信功能，地方政府性债务规模急剧增加。

地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他单位等五大主体直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持而形成的用于公益性项目的债务。我国地方政府性债务形成的因素是多方面的。

首先，经济发展需要大量财政资金的投入。21世纪以来，我国经济飞速发展，工业化和城镇化直接带动的巨大投资需求直接分布在城市基础设施建设及相关行业。为满足这些行业的发展需求，政府注入大量资金。这是地方政府性债务产生的根本原因。

其次，超越自身权限和发展阶段盲目投融资。一方面，我国市场经济建设起步晚，政治体制改革相对落后，很多地方政府与市场界限模糊，越权代替市场主体盲目投资，增加了财政支出；另一方面，多数地方政府缺乏正确的政绩观，高估了地方经济的发展水平，超前发展、超前建设，大搞政绩工程、面子工程，加大政府负债。

再次，地方财权和事权不匹配。自1994年实行分税制度以来，中央政府和地方政府事权分配模糊，大量事权沉积在地方政府。但在财政税收方面，大部分的税收集中在中央，地方缺乏主体税种，资金缺口不断加大。钱少事多，地方财政只能过多地依赖土地财政和债务融资。

最后，原因还要归于地方政府债务管理制度的不健全。旧有法律断绝了一般情况下地方政府合法举债的道路。地方政府在资金紧缺的窘境下只能建立融资平台代为举债。然而，融资平台举债不受预算约束，在资金的来源、管理、使用上没有系统有效的监管，且“借-用-还”主体不一，企业借债但不还债，政府还债但不借债，随意性很大，给地方政府带来大量债务。

政府性债务的现状及治理

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区政府负债。此后，各地开始陆续举债。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05％）和2779个县级政府中的2405个（占86.54％）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

2015年8月3日，中国社科院财经战略研究院发布了中国政府资产负债表。表中显示，截至2013年底，中国政府负债超过56万亿元。

政府（包括中央和地方）负债这几年增速很快。2010年政府负债总计40.5万亿元，2011年负债总计近44万亿元，2012年负债总计47万亿元，2013年政府负债总计超过56万亿元。

由图1可见，这一速度增长是惊人的。

面对这一状况，中央层面开始用法律法规的形式对其进行规范。1994年《预算法》第28条第2款规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这是法律上最早对地方政府举债的限制。

1995年《担保法》第8条规定，除国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷以外，国家机关不得担任保证人。这是对地方政府担保债务的法律规定。

2006年，由国家发展改革委等五部委联合签发的《关于加强宏观调控、整顿和规范各类打捆贷款的通知》，要求加强宏观调控，抑制地方政府的投资过热和融资过度。

2010年6月，国务院19号文要求抓紧清理核实并妥善处理地方融资平台公司债务，坚决制止地方政府违规担保承诺等行为。

2014年8月，新《预算法》出台，规定省一级政府可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务。

2014年9月，国务院43号文首次较为全面系统地对地方政府性债务进行阐述。

2014年10月，财政部颁布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对存量债务进行甄别处理。

2015年3月，财政部制定《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，加强地方政府债务管理，规范地方政府一般债券的发行。

国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件对地方政府性债务做了比较系统的规定。

1.适度放开地方政府举债融资权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以政府债券的方式在限额内适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。

2.明确举债责任，制止地方政府违法违规融资行为。首先，严格区分举债责任，明确政府和企业的债务，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。其次，坚决制止地方政府违法违规融资行为。

3.地方政府债务实行预算管理。将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。

4.存量债务清理甄别和确保在建项目后续融资。存量债务的清理范围为2013年6月30日前的债务。债务单位根据审计口径把债务分类管理并纳入预算。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。

对融资平台公司负债的特别规定

地方融资平台是政府为获取融资手段而以财政拨款、公共产品经营权、股权、土地、规费、国债等国有资产或财产权利作为注册资金包装设立的为地方政府投资项目进行融资服务的国有独资经济实体。融资平台的最早雏形始于上世纪80年代广东采取的“贷款修路、收费还贷”政策。1994年《预算法》严令地方政府不得举债，融资平台公司兴起。据审计署2013年公布的数据，全国涉及地方政府性债务的平台公司已达7170家。

对融资平台公司的调整。按照“只减不增”原则，通过关闭、合并、转型等方式，处理融资平台公司，只保留承担具有稳定性经营收入的公益性项目融资任务、且主要靠自身收益偿还债务以及承担非公益性项目融资任务的平台公司。此外，对这类平台公司进行改造，使其按现代公司治理结构实行商业化运作。

剥离平台公司政府融资功能。平台公司功能定位不清晰，运作不规范，大规模举借债务，债务风险难以得到有效控制。根据国务院43号文规定，除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，平台公司不得新增政府性债务。同时，坚决制止地方政府违规对平台公司债务进行担保承诺。

平台公司违规融资各方应该承担的责任。（1）平台公司应承担的责任：应归还所借全部债务并接受相应的监管和处罚。（2）地方政府应承担的责任：按现行《预算法》第94条规定，各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。（3）金融机构的责任：金融机构违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按相关规定视情况对金融机构处以罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证等处罚；对相关责任人员处以罚款、取消任职资格等处罚；构成犯罪的，依法追究相关机构和人员的刑事责任。

今后地方建设的资金来源

今后地方政府进行基础设施建设的资金主要来源于以下三个方面：政府投资、政府债券融资、PPP模式融资。

政府投资是指政府为实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，利用财政支出对特定部门进行投资，把资金转化为实物资产的行为和过程，包括：

（1）财政投资，包括财政拨款与资本金注入；

（2）财政补助，如财政补贴、基金补助、研发委托费等；

（3）政策性金融，如低息贷款、贴息等；

（4）税收优惠，如特别折旧、进口设备税收减免、所得税减免、税前扣除研发费用等。

政府投资要严格限制在公共领域，包括公益性项目和基础设施项目。严格将投资资金纳入预算体制，堵塞管理漏洞，壮大政府投资实力。

第二种手段是发行政府债券。政府债券分为一般债券和专项债券。

（1）一般债券。地方政府一般债券指省级政府为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以财政收入还本付息的政府债券, 如因义务教育而发行的债券。

（2）专项债券。专项债券指有一定收益的公益性事业发展举借的由地方政府发行的以对应的政府性基金或专项收入偿还的债券。专项债券主要用于某一有收益的市政工程建设，如：高速公路、水电系统等。债务的偿还以项目建成后取得的收入作为保证。

第三，采用政府和社会资本合作模式。政府和社会资本合作模式又称PPP（Public-Private-Partnership）模式，是政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务而在彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。

PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。其中，社会资本指已建立现代企业制度的境内外企业法人。在PPP模式中，社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。

PPP主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。

PPP有三种具体模式（见图2）：

①经营性项目：具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本。收益来源于用户付费。

②非经营性项目：缺乏“使用者付费”基础、无直接收益来源。收益来源于政府付费。

③准经营性项目：经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。收益源于用户付费及政府缺口补贴。

地方政府建设的负债分析

地方政府的负债根据其不同性质，有不同的负债结构和还债方式。

首先是发行地方政府债券所负债务。地方政府债券是地方政府为筹措一定数量的资金用于满足公共基础设施建设的需要。发债政府是债券的直接偿还主体，在债券到期时按约定履行还本付息的义务。

其次是PPP模式下的负债分析。在PPP模式中，不同主体有不同的作用、地位和责任，因此带来的后果也各不相同。

（1）项目公司因融资形成的债务为项目公司的自身债务。

在PPP模式中，项目公司通过金融机构贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等方式与投资人签订融资合同并承担偿债责任。PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度来安排融资。项目经营收益和政府扶持效益是偿还贷款的资金来源。

（2）因政府付费或政府缺口补贴形成的债务为政府性债务。在PPP模式中，对于准经营性项目，需要政府补贴缺口；对于非经营性项目，则需要政府付费。这两种方式产生的财政支出都需纳入政府预算，由政府承担直接的支付责任。

再次，现存融资平台公司所负债务的性质分析。现有政策法规要求监管机构建立融资平台“名单制”信息管理系统，把融资平台公司划分为“仍按平台管理类”（简称“未退出类”）和“退出为一般公司类”(简称“退出类”)，实行分类管理。

（1）退出类平台公司所负债务仍有可能转化为地方政府性债务。“退出类”是指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。

对于退出类平台公司，虽然已按相关规定剥离了政府融资职能，退出为一般类企业法人，但由于历史传统、交易习惯以及公司与政府关系密切等原因，在公司无法偿还自身债务时，未清偿债务依旧可能被归结为地方政府性债务，由政府承担救助义务。

（2）未退出类平台公司所负债务仍会成为地方政府性债务的来源。凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台则为未退出类平台公司。这类公司仍按融资平台公司进行管理，继续进行改造和转换。因公司设立目的、管理人员的构成等方面的特殊性，公司自身及其债权人都默认政府会对公司的债务承担责任，这个意识很难因为政策的规定而得到迅速的改变，再加上政府出于社会稳定等因素的考虑，在上述情况下，当融资平台公司到期不能偿还自身的债务时，这些债务就极有可能转变成地方政府性债务。

综上，地方政府性债务的形成有历史的、客观的原因，但在债务举借、管理和使用等过程中也有政府自身的问题，以致不利于地方经济健康持续地发展。地方政府作为债务的制造者要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，认真探索践行合法有序的融资途径；同时，完善债务管理制度，做好债务规模控制、债券发行、存量债务清理甄别等工作，将各项债务都依法纳入预算途径，实行有序管理。

作者廖睿为北京炜衡（成都）律师事务所高级合伙人，王川为安邦资产管理有限责任公司投资经理