《财经》特派记者 金焱 发自华盛顿

4月30日上午10点半左右，中国和印度旅游团的到来，使尼亚加拉河右岸的山羊岛热闹起来。观赏尼亚加拉瀑布的平台虽然已进入视线，但万倾银涛轰然而下的隆隆声却被铺路的机器噪音压住了——在旅游旺季来临前，尼亚加拉瀑布城正加紧进行各种旅游设施的修补，沥青的味道在空气中飘散。

纽约州西部的尼亚加拉瀑布城经济史顺承了靠水吃水的生存逻辑。1892年3月建城后，大瀑布带来的水力发电的便利，让这个城市以水力发电厂为基础变成一座重工业城。

伴随当时水电技术发展激烈的竞争，爱迪生、尼古拉·特斯拉，西屋电器与制造公司等都变成尼亚加拉瀑布城崛起神话的一部分。到1895年前后，尼亚加拉大瀑布已成为北美水力发电供应的首要来源，刺激了尼亚加拉大瀑布和布法罗地区创新型重工业的发展。塑胶、化工、造纸、橡胶等一些尼亚加拉大瀑布城此前不敢想象的工业，变身成为城市发展的经济支柱，这个边陲小城也一跃成为美国重工业基地，并在20世纪50年代到60年代达到经济繁荣的顶峰。

20世纪60年代中期，当地的一座输电站倒塌，卷入尼亚加拉河的激流漩涡中，也宣告了尼亚加拉瀑布城辉煌的工业时代的结束。

重建后的尼亚加拉水电站虽然是当时西方规模最大的水力发电项目，但因它距刘易斯顿市更近，更多地为纽约这个大都市的繁荣助力，而不是尼亚加拉瀑布城。在制造业一泻千里的衰败过程中，举国关注的1978年拉夫运河的污染案又迎头一击，随之而来的是成本的攀升和环境保护的收紧，进一步制约了尼亚加拉瀑布城工业的回暖。工厂陆续倒闭，人口也从1960年的高峰10.2万人陡然减少一多半，工人逃离到其他地方寻找生计。

与其他工业锈带老城一样，制造业塑造了这个城市的外形和身份定位，但比其他制造业中心幸运的是，尼亚加拉瀑布城靠天庇佑，自然资源丰富，风光独特，它们与历史遗迹一道为这座城市奠定了坚实的经济之基，在工业化衰败之下也没有彻底滚入深渊。但也许出于同样的原因，这个城市的复兴之路也一直磕磕绊绊，正如作家金吉·斯丹（Ginger Strand）所说，瀑布城的复兴浓缩了所有都市重建误判的历史。

在某种程度上，尼亚加拉大瀑布触目惊心的存在，也使瀑布城经济的失落在工业锈带上显得更加刺目。

笨拙的旅游牌

4月29日，从城中心的贾科莫酒店 (The Giacomo)的顶层望出去，春天的和煦阳光在尼亚加拉河的激流上跳荡，帝国州发展署（Empire State Development）纽约州西部地区主任、美国尼亚加拉发展公司总裁克里斯·肆库夫林（Chris Schoepflin）看着窗外的景致，对《财经》记者说，幸有大瀑布的奇观每年给我们带来7800万的游客，旅游业也是我们这个东北老锈带工业城市经济重建显而易见的选择。从重建战略上来看，规划城市要从自身的天然优势出发，旅游业是必然之选。

然而这个看似的自然之选，到近几年才被列入城市发展优先之选。尼亚加拉瀑布城的城市规划师汤姆·德桑蒂斯（Tom DeSantis）指出，直到上世纪80年代，这里的人们才意识到：制造业可能永远不会重返，60年代的辉煌也永远不会重现。

同样是尼亚加拉大瀑布城，在肆库夫林看来，加拿大与美国的姊妹城市不仅有着共同的水域，也分享共同的历史。然而在1980年后期，美国的尼亚加拉瀑布城眼看着加拿大安大略省一边的瀑布城大兴土木，宾馆林立，人流如织，一派热闹兴旺的景象。到1996年，赌场的引进又为其锦上添花，把旅游业带来的繁荣一直带入到21世纪初。

与此同时，同享天赐之水的美国尼亚加拉大瀑布城却在寻找下一个支柱产业时黔驴技穷。肆库夫林的前任，现纽约州立大学水牛城分校负责经济发展的助理副校长克里斯蒂娜·奥尔西（Christina Orsi）对《财经》记者说，尼亚加拉大瀑布的财富最初建在廉价电力而非旅游经济上，因此旅游在历史上就被视作夏季的短暂现象。直到五六年前，当地领导人才意识到旅游业才是他们经济的未来。

即便如此，后来跟进的美国尼亚加拉大瀑布城自身优势并不多，而来自加拿大一边的竞争却咄咄逼人。5月下旬，加美两个瀑布城分别有项目获得通过，加拿大一边是开拓空中冒险旅游项目，而美国这边则是一栋破败多年的老校舍获得570万美元融资，改成用以吸引到此拓展职业的年轻人的“员工住房”。两个城市的对比不只出现在数据上、新闻里，也直接展现在城市面貌上。

四五月的美国尼亚加拉大瀑布城，热闹基本集中在瀑布景点，而城中心则显得寂静萧条。城中心最醒目的建筑之一是彩虹大道上的商场One niagara the Gateway Mall，肮脏陈旧的玻璃幕墙上铺下巨幅美国制造（MADE IN AMERICA）的字样，暗示着这座城市曾经的鼎盛，但商场里面漫天要价的旅游纪念品、心不在焉的商家和流通不畅的空气的霉味，引发人们“仿佛回到了第三世界”的抱怨。

瀑布城实际上还有一个被当地人称作彩虹中心的商城（Rainbow Centre Mall），这个商城已像废墟一样挺立了十多年，去年才有一家烹饪学校入驻，但三分之二的商城还是一片死寂。

即便在大瀑布一带，号称美国最历史悠久的尼亚加拉大瀑布州立公园（Niagara Falls State Park）设施陈旧，2011年《纽约时报》一篇文章用“破旧简陋，资金不足”的字眼描述公园的状况，激发了州政府投入2500万美元翻修公园，并在2013年12月额外追加了1500万美元。今年已经完工的项目包括新的下水道电力和通讯线路，预计2018年旅游旺季来临时，翻新工作才会画个句号。

实际上游客在此停留的时间平均下来只有半天，打算过夜的游客也愿意选择更现代更气派，软硬件设施更好的加拿大一边的宾馆，这使得每年近8000万的游客实际上带来的税收利润少得可怜。制造业一去不复返，旅游业又未能取而代之，瀑布城延续着下行曲线，直到博彩业的出现。

博彩业的赌注

面对诸多挑战，尼亚加拉大瀑布城把目光投向了博彩业——这个特殊而有效的税收来源，希望它为城市的经济输血。

塞内卡尼亚加拉赌场（Seneca Niagara Casino）就在这个背景下粉墨登场了。这个此前的会展中心在20世纪70年代起就以能容纳1万人而夸口，但这个庞然大物吸引来的会展活动多半是在周末，而借会展中心引来外地人消费的算盘打得也并不如意，无奈之下，会展中心在十多年前改建为赌场。

4月底的尼亚加拉瀑布城天气刚刚转暖，傍晚时分，26层高的塞内卡尼亚加拉赌场高耸的玻璃幕墙反射着夕阳的余辉，五彩羽毛的楼饰愈显艳丽，迈克尔·杰克逊等的老歌金曲卖力地在赌场前的广场上回荡。即使不是周末，赌场的上座率也不低，不时会看到女赌客优雅地吸着烟，男赌客聚精会神地思忖着如何下注。赌场工作人员对《财经》记者说，一周前四天基本不太忙，周六和周日是客流高峰，那时即使不是每个机器都被占上，至少很难保证你想要的机器都空闲。

2002年前后，印第安部落塞内卡（Seneca Nation of Indians）和纽约州签署了协议，以拉斯维加斯风格打造的塞内卡尼亚加拉赌场正式落户尼亚加拉瀑布城，作为交换，赌场税收的一部分提供给尼亚加拉瀑布城，用以维护街道和建筑物等市政管理。这些年来，除肆库夫林所在的美国尼亚加拉发展公司（USA Niagara）——这个纽约州的补贴项目，赌场税收成为瀑布城最大的一笔税收来源。

肆库夫林说，虽然来瀑布观光和来赌场的顾客之间有交叉，但塞内卡尼亚加拉赌场每年能吸引约800万左右的游客。赌场不但解决了当地几千人的就业，而且每年给瀑布城和纽约州上缴税收，其中尼亚加拉瀑布城拿到25％左右、大概每年1500万到2000万美元左右。

自塞内卡尼亚加拉赌场2003年开业至2015年2月，老虎机为瀑布城贡献了大约1.84亿美元，其中，2011年老虎机贡献的资金达到历史高点的2170万美元，2012年贡献了2100万美元，2013年则是2000万美元，正是这笔钱使得城市基础设施改造和经济发展有了可能。在过去数年内，来自赌场的资金使瀑布城得以重新铺路，为警察和其他社会公共部门购买新设备。

但抱怨的声音是，每年来自老虎机的大约2000万美元税收中，500万美元用于支持州政府运转的项目，还有很大的一部分用于债务偿付了；批评者说，这么大一笔钱也没见它为瀑布城创造出一个私营部门的永久岗位。

更严峻的现实是，从今年初起，塞内卡尼亚加拉赌场上缴给瀑布城的税收将会下降。相关数据显示，2014年的前九个月中，来自塞内卡尼亚加拉赌场的税收数字比2013年首次下降了140万美元左右。在过去的五六年时间内，每年用于资本项目和经济发展的费用平均每年大概在640万美元左右，而预测显示，同样的资本项目和经济发展费用今后可能只徘徊在33.9万美元和130万美元之间。

而博彩业大的环境也发生着变化。 2014年美国东岸赌城大西洋城四家著名赌场关闭，包括建成仅两年、耗资达24亿美元却未曾盈利的勒韦赌场。当地财政急剧恶化，受此金融危机冲击，大西洋城数千人失业。

从经济理论上，赌场对所在社区和地区会产生显著的经济影响，其影响的大小取决于吸引到外地游客的数量——减少现有经济活动的位移，加之赌场在区内促进就业，从而增加赌场的乘数效应。正因为如此，美国博彩业竞争在过去的20年间已趋白热化。如今美国已有40个左右的州涉足博彩业。以纽约州为例，大多数情况下，当地人驱车一两个小时就可以找到一个赌场。

过去，宾夕法尼亚州的中型城市伊利（Erie）每天早晨或下午，数百人赶公交到塞内卡尼亚加拉赌场，如今伊利有了自己的赌场；塞内卡尼亚加拉赌场的另一大客源来自不到两个小时车程的俄亥俄州克利夫兰市，2012年克利夫兰也开设了自己的赌场。

同时，随着相当一部分传统博彩转移到网络上。网络的即时性、互动性强、支付方便和跨区域性等特点，也分流了部分客源。为迎接挑战，2013年底瀑布城的塞内卡尼亚加拉赌场投入2600万美元进行翻修，但真正的客流和税收来源的流失，可能要几年内才逐渐显示出来。

崎岖变革路

重振尼亚加拉瀑布城的努力自20世纪70年代以来，一直围绕着市中心展开。十年前，印第安部落塞内卡买下市中心26英亩的空旷所在的举动，激发了舆论的兴奋点，认为城市复兴指日可待了。但十年过去了，尼亚加拉瀑布城依然未见太大起色。根据纽约州最近的审计数据，尼亚加拉瀑布城家庭收入的中位数是31452美元，远低于纽约州平均水平的55603美元，也低于中等城市水平的37607美元。尼亚加拉瀑布城还被高贫困率困扰，达17.6％，而全纽约州的贫困率只有10.8％。

为了振兴经济，尼亚加拉瀑布城真是使尽了浑身解数，纽约州刚一宣布同性恋婚姻合法，瀑布城立刻大肆招揽同性恋们，希望把瀑布城“蜜月之都”也扩大到同性恋的人群上。各种噱头的演出也想方设法搬到瀑布城，包括美国高空走钢丝表演家尼克·瓦伦达跨越尼亚加拉瀑布、摇滚音乐会等。

真正有里程碑意义的举动是2014年秋，州长办公室把振兴纽约州西部经济的部分资金投入到拆除高速路Robert Moses Parkway部分路段中。这段高速路将瀑布城分隔开来，大瀑布一带的热闹繁荣因有这条高速路阻隔，而无法覆盖到凋敝的城区。瀑布城与滨水地区隔断了几乎半个世纪，也浪费了几代人的机会。

同时，滨水地区的资本投入也在加大。曾有研究表明，尼亚加拉瀑布城若想拥有真正旅游城市的竞争力，就至少需要1000个以上的酒店客房，因此，翻新或新建的宾馆、饭店近两年像雨后春笋一般在城中心出现。肆库夫林指出，像凯悦酒店、希尔顿酒店、万豪酒店等这些世界闻名的连锁酒店，你会理所当然地认为在各主要城市都有，但它们对尼亚加拉瀑布城来说，却还是新鲜事。

之所以如此，肆库夫林自己的家庭经历就很有代表性。肆库夫林的父亲就在制造业工厂里工作了35年，即使制造业外迁多年，留下瀑布城苦苦挣扎了几十年，这个城市的很多人都还相信，在制造业工厂里找到的工作才是真的工作。肆库夫林说，制造业在这个城市几百年的血脉里，这是根深蒂固的文化。因而，在城市官员的层面，大踏步地走向旅游业的思维比较清晰，但有深厚制造业情结的市民仍然希望能有工厂提供就业岗位，认为在旅游业上投资和自己没有太大关系。

与此同时，瀑布城的制造业工厂现在已屈指可数。历史上尼亚加拉瀑布城的制造业分布于三个地块上：从瀑布一带沿河峡谷边缘的the High Bank、位于城市东部的布法罗大道工业区，以及城北的the Highland Avenue区域，三者共同塑造了瀑布城的工业发展蓝图，而如今这些过去的工业带时常点缀着木板封住的破败民宅和店铺。

大约十年前，瀑布城接到州政府的约46.1万美元用以重整废弃的布法罗大道和the Highland Avenue区域。2007年相关报告出台，但直到今年6月初，振兴曾经繁华的重工业走廊第二阶段工作才拉开序幕。显然振兴工业远非建几座宾馆饭店那么简单，因此第二阶段也将迎来探讨规划的漫长时期。

肆库夫林说，从长期来看瀑布城将继续开发旅游产品，也许在制造业领域有一些更宽泛的重建工作。毕竟瀑布城有伟大的自然遗产，有大量熟练的劳动力，同时地处美加边境，有大型的机场，可能两国的物流、交通运输以及国土安全方面会为瀑布城提供新的机会。

但问题是，随着制造业曾经的辉煌付之流水，当年制造业带来的人口繁荣也一去不复返了。而现在瀑布城面临的窘境是，据美国人口普查局统计，从2012年7月到2013年7月，瀑布城所在的尼亚加拉县人口减少了596人，而这些人中的大多数都选择离开了尼亚加拉瀑布城。尼亚加拉瀑布城的人口已经降到了5万人以下，这是自第一次世界大战以来的第一次。

5万人口是一座城市的标志线，尼亚加拉瀑布城低于5万的人口可能导致它失去城市的归类，并失去一些联邦的财政支持。

阻止人口流失需要增加就业机会、重振经济，吸引年轻人口。奥尔西说，瀑布城搞明白应该向旅游业努力时已经非常晚了，这意味着瀑布城需要做出很多战略投资，才能扭转局面，尤其是考虑到这座城市各个层面的就业都短缺，所以至少要等十年，人口流失可能才会停止，或有可能出现人口回归。