《财经》记者 周哲

“打造规范统一的共享共用公共资源交易平台，推动资源交易的‘阳光’化运行、市场化配置、合理化定价、在线化操作。”国务院总理李克强在7月31日国务院常务会议上，明确部署了整合统一公共资源交易的工作。

之后，《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（下称《方案》）8月14日对外公开，要求将分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等四类交易平台整合起来，形成统一的公共资源交易平台。

重复建设、分散设立的交易市场不仅降低了运行的效率，还容易滋生腐败。发改委秘书长、新闻发言人李朴民在8月21日举行的国务院政策例行吹风会上披露了一组数据，“我们国家公共资源交易市场现在大约有4100多个，其中省级市场116个、市级市场1029个、县级的2958个。”

《方案》提出整合的目标——2016年6月底前，地方各级政府基本完成公共资源交易平台整合工作。2017年6月底前，在全国范围内形成规则统一的公共资源交易平台体系。

上述四类交易都有各自的特殊性，是否应该统一面临争议；更重要的是，原来各类交易由不同部门负责，整合统一的公共资源交易平台因此面临着各部门放权的大难题。能否理顺平台与之前主管部门的关系，将成为《方案》能否落地的关键。

“中国的行政管理体制是改革的最大难点，尤其是不同部门的管辖权问题。”中国社会科学院法学研究所研究员周汉华坦言。

治理初衷

将分散的各类公共资源交易市场统一到一个平台运行，初衷是整治腐败。同时，十几年来，各地纷纷建立各类公共资源交易中心，存在市场分散、重复建立等问题，统一集中交易可以提高平台的运作效率，为将来打造全国统一的平台体系做好准备。

有关公共资源交易市场建设的政策始见于2002年。中纪委第十五届第七次全会要求，实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度。2013年改为由发改委牵头之前，公共资源交易平台建设一直都由中纪委牵头，可见平台建设与反腐联系之密切。

《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）亦明确提到，公共资源交易平台整合的源头，来自于中央部署的工程建设领域突出问题专项治理。

周汉华对《财经》记者表示，将各类交易中心集中起来，“可以避免以往很多分散的交易中心管不到的现象，因为监督资源是有限的”。他认为，集中比分散更有利于监督，因为监督对象减少了，意味着监督力量加强了。

其次，《方案》还着重提到，各类交易市场存在分散设立、重复建设，市场资源不共享的问题。

中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎从交易费用理论出发，阐述了公共资源交易整合的目的在于降低交易成本、节约财政资金以及提高交易效率。“分头监管、分散交易的活动涉及更多组织机构、动用了更多的人力资源，也占用了更多的物力和财力，即增加了更多的交易费用，当然也使用了更多的公共财政资金。”

虽然眼下整合的范围在各个行政区，但在此基础上，未来有希望“打造一个在全国范围内互联互通的公共资源交易生态系统”，李朴民在国务院政策例行吹风会上这样描述。

李朴民认为，将来在这个统一平台上的市场主体可以不受行政区域的限制，选择符合专业需求的交易平台。市场主体可以从不同地区的一个端口进入，就可以查询掌握和使用全国范围内的信息和资源，从而使所有的公共资源交易纳入全国统一的平台体系，最终实现“平台之外无交易”。

“必要性”之争

然而，自从2014年3月和6月方案两次征求意见以来，关于是否应该将四类交易平台整合到一个平台的争议，就一直不断。

以国有产权市场为例，其是否应纳入公共资源交易平台，一直以来争议较大。四川省社科院法学所副所长郑对《财经》记者坦言，“产权交易市场在几类市场中市场化程度是最深的，倘若为了建设统一的公共资源交易平台，不去学产权市场改革的模式，往市场化的方向探索，反而将产权市场纳入到事业单位的模式当中去，这在思路上是有一点问题的。”

公共资源交易网于2014年8月公布的《第二次全国公共资源交易调查报告》（下称《报告》）显示，全国的产权交易机构站点不多，且几乎全部市场化。在189个站点中，以北京产权交易所为主，联合全国33家副省级以上产权交易机构组建的产权交易网络平台，建立了较完整的国内市场化运营的资产与权益网络交易服务体系。

其中，重庆联合产权交易所（下称重交所），是众多以市场化方式运行的产权交易市场的典型。

2004年重交所成立，负责产权交易；2009年至2011年，各区县政府先后组建公共资源交易平台，将过去由发改委(或城乡建委)负责的工程招投标、财政部门负责的政府采购、国土部门负责的土地出让统一纳入公共资源交易平台进行交易和监管。

重庆一直在谋求重交所与区县公共资源交易中心的合作，希望能搭建一个涵盖全部公共资源交易业务的网络交易平台。然而，值得关注的是，重交所与现行的各区县的公共资源交易平台，在管理体制和营运模式上有诸多不同。

重交所是重庆市国资委直接管理的市级重点国有企业。重庆区县公共资源交易平台绝大多数是财政全额拨款的事业单位，个别属于财政差额拨款事业单位。简言之，在管理体制上，一个是市场化运行的企业，另一个是体制内的事业单位。

在运营模式上，两者也存在交易服务费等方面的差异。根据重庆联合产权交易所课题组的调研，绝大多数公共资源交易平台按照物价部门核定的收费标准收取交易服务费；而重交所作为市场化运作平台，交易服务费按照市物价局核定的经营性收费标准执行，并根据交易结果采取不同的收费标准，即如果资产未能增值则按成交金额的7‰收取费用，如果实现增值则按竞价服务费标准收取费用(平均约为2％ )。

重交所既是政府交易平台，本身也是企业，所以既注重交易过程的阳光规范，又在追求自身利益的驱动下，谋求提高交易项目增值。因为交易项目增值将带来重交所收入的增加，这样也可以在一定程度上避免贱卖国有资产和国有资产流失。

恰是由于产权交易市场与其他交易类型以及公共资源交易平台的诸多不同，北京产权交易所前总裁熊焰曾撰文提出，“全国性和省级中心城市的产权交易平台，应当继续保持和强化其高度市场化的运行机制，任何回归行政体制，将它们简单地归入公共资源交易中心的做法，势必大大压缩其作为要素市场和新型资本市场的发展空间，有违交易所市场发展的客观经济规律。”

多位学者和产权市场业内人士曾提倡，以产权市场为平台来整合公共资源交易。但郑认为这种可能性不大。国资委不管是在哪个层面，都是一个参与主体。除非地方政府特别重视产权市场化改革，否则产权市场被公共资源交易市场整合的几率更高。

公共资源交易平台的整合与现有行业法律法规的冲突，也是一大争论点。以《政府采购法》为例，其第一章第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

如果把采购方面的监管权赋予公共资源交易平台，或者一些地方设立的“公共资源交易管理委员会”及“公共资源交易委员会办公室”等，将与《政府采购法》相悖。中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎认为，这将直接导致处理违规当事人时找不到依据、供应商投诉受理与处置部门不对应等问题。

坎坷统一路

观念层面达成共识尚且不容易，在操作层面上，整合统一各类公共资源交易市场更是一条坎坷路。

周汉华坦言，公共资源交易平台落地的最大难点，就是中国的行政管理体制，尤其是不同部门的管辖权问题。

《报告》显示，在公共资源的交易类型中，工程建设招标投标分别由住建、交通、水利等行业主管部门负责监管；政府采购由财政部门监管；土地和矿产资源出让由国土部门负责监管；产权交易由国资部门监管。

以“条条管理”为主的监管模式，造成目前各行业行政主管部门从自身利益出发，制定适宜于本部门、本行业的监管规定，公共资源交易统一市场建设由此推进缓慢。

“原来就是各管一片嘛，不同部门有不同的利益，现在职责范围受到影响，权力受到削弱，当然哪个部门都不愿意。这是最深层次的原因。”王丛虎直言。

统一路上最大的难点就是如何处理平台与原主管部门的关系。各地在面对这个同样的难点时，采取了不同的模式应对。

四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心相关人士在接受《财经》杂志采访时坦承，在整合初期，与行业主管部门进行协调，是最大难点。

与全国其他省份一样，四川在整合初期也遇到大体相同的际遇：一是由于少数行业主管部门及所属招投标执行结构、代理机构和相关企业形成了长期合作关系，甚至极少数演变成某种利益关系，短时间内不易打破；二是行业主管部门形成了思维定势，认为自身作为行业主管部门，有权力、有义务对本行业公共资源按照自己的意愿和要求进行配置；三是上述两条又受现行的、以行业为制定主体的法律法规保护，加之相关法律法规的修订又滞后于改革实践，因而存在明显的法律冲突。

四川的选择是，坚守现行相关法律底线。具体做法上，交易环节由公共资源交易平台负责；行业主管部门主要负责对交易流程的事前、事中、事后监管以及投诉质疑处理。

坚守法律底线的同时，也因势利导找准突破口，其中最成功的，就是对已经进场的交易项目进行彻底的“流程化管理改造”。

所谓的“流程化管理”，就是进入中心进行集中交易的各类项目，不再简单地以原“工程招投标中心”、“政府采购中心”“土地矿业权交易中心”等行业分中心形式独立运行，而是将各类交易项目均统一按照进场登记—信息发布—招拍挂现场组织—专家评审—结果公示—交易现场监督等等分段完成交易活动。　　“这样做的好处，是将原隶属于各行政主管部门的‘小中心’彻底拆散，切断了平台与原来部门连接的‘脐带’，避免了行政干预，实现了部门主导型向流程主导型转变；同时，建立良好的内部分权制衡机制，有效降低集中交易带来集中腐败的风险，有效地突破了改革初期遇到的难题，”上述相关人士直言。

杭州也采取了“集中统一交易监管各司其职”的模式。

2012年12月，杭州市政府决定将建设工程交易、政府采购等专业交易中心从原职能部门中剥离出来，整合组建杭州市公共资源交易中心实体。

杭州市公共资源交易中心副主任李蓉向《财经》记者介绍称，“目前，我们有两类是整合进来的，两类是进驻式的。政府采购和建设工程交易机构是从原来的主管部门剥离，整体进入平台。土地和产权两类，现在还是进驻式的。”

在这四类交易中，公共资源交易管理委员会办公室（下称“公管办”）作为管理机构，履行现场见证式管理职责，与各行业监管部门各司其职相结合。

当被问及公管办与行业主管部门的监管有何不同时，杭州市公管办主任马杭军对《财经》记者解释称，“一个是平台管理，一个是行业管理。”

杭州公共资源交易中，政府采购和建设工程两类交易集中到平台当中，由平台运行，接受行业主管部门监管，在体制上实现行业主管部门与公共资源交易平台的机构分立、职能分离；而土地和产权交易这两类交易，则采用相应交易部门入驻式、平台统一集中办公的方式，也接受行业主管部门的监管。

李蓉解释，这种做法符合最新出台的国务院平台整合方案的要求。该方案要求，行业监管需要各司其职。同时，如果把监管权从行业监管平台剥离出来，涉及到行业断层问题，相关的政策、法律法规容易衔接不上。

而《方案》当中的提法，基本上是与上述两种方式契合。《方案》要求，发展改革部门会同有关部门要加强对公共资源交易平台工作的指导和协调。各级招标投标行政监督、财政、国土资源、国有资产监督管理等部门要按照职责分工，加强对公共资源交易活动的监督执法，依法查处公共资源交易活动中的违法违规行为。

财政部政府采购管理办公室、政府采购管理一处副处长王奇璋对《财经》记者表示，方案里说得很清楚，各有关行政监督部门、行业主管部门的职责并没有变，还是要依法履行监督管理职责。“这个职能本来就是法定的，本来就是《政府采购法》赋予财政部门的职能，除非修法，不然也变不了。”王奇璋说。

即便如此，主流模式之外，也有不囿于常规的尝试。

譬如合肥。合肥通过立法的形式对公共资源交易实行统一进场、统一监管。其将住建、财政、工商等不同部门设计的招投标业务的114项执法权集中委托合肥市招标投标监督管理局（下称合肥市公管局）统一实施，在国内率先实现了公共资源交易集中委托综合执法。

根据《合肥市公共资源交易管理条例》，公共资源交易监督管理机构，对本行政区域内公共资源交易实行统一监督管理；财政、发展改革、城乡建设、国土资源、工商行政管理、交通运输、水务、房地产管理、国有资产管理等有关部门，在各自职责范围内协同做好有关的公共资源交易监督管理工作。

而公共资源交易中心则在其职责范围内，受理符合条件的公共资源交易项目；依法开展公共资源交易，保存公共资源交易文件；答复公共资源交易过程中的异议。

合肥模式的特殊性在于，合肥市公管局获得了监督管理各类公共资源交易的实权，而原主管部门变为了协同监督的角色，同时公共资源交易中心负责各类资源的集中统一交易。

不同交易类型有各自的特殊性，各地也在具体做法上多少有些不同，但这些对统一公共资源交易并无大碍。

李朴民介绍，《方案》提出了“1+4”的制度框架，“1”总体方案，国家发改委牵头制定全国统一的公共资源交易平台管理办法。“4”是在这个基础上兼顾各行业、各个专业的特点，由各主管部门分别制定工程建设项目招投标、土地使用权和矿产权出让、国有产权交易、政府采购这四类全国统一的交易规则。同时，各地方政府要结合本地实际制定相应的细则。

今后还会有后续的各类交易细则陆续出台。这些交易细则，将框定公共资源交易的公正、公平、效率、政策衔接等诸多层面的平衡。