□ 陆铭/文

面对中国经济的困境，政府要具备资源在区域间有效配置的“空间思维”。只有认清市场经济的规律，政府才能更好地发挥作用。中国经济持续增长要靠创新，要提高投资回报，要提升经济效率。何以经济政策要有“空间思维”，概因创新、投资回报、经济效率都和教育回报“在哪更高”有关。

向大城市集聚

高技能劳动者向教育水平更高的城市集聚是城市发展的原动力。一个城市的平均受教育程度越高，劳动者获得的学习机会就越多，其劳动生产率和工资的增长就越快，大城市正是因为这种“人力资本外部性”而成为国家竞争力的引擎。改革开放以来的几轮人口普查数据均显示，一开始大学生比例高的城市，后面大学生比例增长更快。

收入和就业机会是吸收劳动力集聚大城市的一个主要原因。此外，获取公共服务也是吸引劳动力流入的因素。夏怡然和我最近的一项研究证实，公共服务对劳动力流动的影响小于工资和就业对劳动力流动的影响。因此，即使公共服务在不同城市间的均等化能够促使人口的空间分布适度分散，仍无法改变劳动力向大城市集聚的大趋势。

在高技能者向大城市集聚的过程中，也将带来大量低技能劳动力的需求，这种现象是因为高技能者和低技能者之间存在互补性。高虹、佐藤宏和我的另一项研究发现，人们在大城市更有机会找到工作，高技能者和低技能者都在城市人口的规模效应中获益。因此，限制城市人口增长，特别是低技能劳动力的流入，对效率与公平均无益处。

现有制度要调整

在市场经济下，人们通过劳动力流动来最大程度地获取教育投资回报。当前中国城市的教育回报显著高于农村的教育回报，具有更高平均教育水平的大城市的教育回报显著高于教育水平较低的小城市的教育回报。因此，劳动力向城市的集聚是经济力量使然。

但当前中国存在的户籍制度和分权的财政制度扭曲了劳动力在城乡间和地区间的配置。邢春冰的研究显示，全国的教育回报率出现明显的区域差异化，高等教育回报率也是城乡有别、区域有差。各城市间教育回报的巨大差异性意味着高技能劳动力的跨区域流动不能充分地对区域间的需求差异作出反应。

户籍制度看上去是在保护大城市，实际上却可能伤害大城市。由于不同的技能劳动力之间存在生产和生活中的互补性，限制低技能劳动力的进入会引起这部分劳动力的短缺，再体现为这部分劳动力的价格上涨，进一步地影响企业的生产成本、城市的生活质量和国际竞争力。梁文泉和我的研究证实，大城市的户籍制度会削弱高、低技能者间的互补性，不利于提高大城市企业的生产率。

另一方面，在劳动力已经大规模跨地区流动的情况下，各级政府作为人力资本投资主体不适应人力资本跨地区配置带来的挑战。人才通过接受高等教育而积累的人力资本在就业地产生回报和人力资本外部性，地方政府本应该鼓励受高等教育者在本地落户。当前我国一些特大城市对大学生落户也多加限制，显然不利于高技能人才的创新和创业。

与此同时，大量低技能劳动力从乡镇转向城市、内陆转向沿海，成为制造业和服务业的主力军。低技能劳动力在家乡接受的中小学教育形成的人力资本在城里和沿海地区产生回报，而我国现行的基础教育经费主要是由县和乡两级政府负担，就相当于老家培训他乡获益。这样，人口流出地政府就缺乏激励进行教育投入。而在劳动力流入城市，地方政府不仅不愿意为流入的低技能者增加教育投入，反而在教育上歧视农民工随迁子女，阻碍劳动力流入。何其荒谬。

共创多赢之策

中国经济能不能持续增长，跨越中等收入陷阱，关键在于当前及未来潜在的跨地区移民群体是不是获得了足够的人力资本投资及回报。现在农村的6000多万留守儿童和在城市的3000多万随迁儿童都是未来的劳动供给，他们的未来，也是国家的未来，不容忽视。

第一，中央政府应加大对于基础教育的投入，实现基础教育资源可随人口流动而携带，促进人口流入地的基本公共服务均等化。中央财政应统一划拨各地基础教育经费，各地的基础教育经费、校舍、配备教师数等教育资源应按照常住人口中的适龄儿童数量统一划拨，考虑到教育的规模经济效应，人口密度低的地区应适当增加人均经费。

针对劳动力已经大量跨地区流动，农村存在大量留守儿童的现实，中央政府应加大对人口流出地的教育转移支付力度，并尽快实现教育资源可跨地区携带。在人口流入地，应以宪法和义务教育法为依据，推进流动人口子女在其父母就业地享受当地的教育资源。在特大城市，由于各区县的经济规模和财政状况不同，应加强市财政对各区县教育资源的统筹配置，实现市域内中心城区和郊区教育资源的均衡分配。

第二，通过多种渠道，增加教育资源总量，促进流动人口子女在父母工作地平等就学。减少教育资源供求矛盾的正确做法是增加供给，而不是减少需求。在资金筹措上，采取移民自付一部分，现有学校吸纳一部分，中央财政转移和地方财政增量投入支持一部分，社会其他渠道筹措一部分，共同增加教育资源总量。其中，中央的教育财政转移支付应与城市吸纳的外来人口数量挂钩，在教育资源的配置上，向大型居住区和外来人口导入区倾斜。

在供给方式上，降低办学的进入门槛，设置合理的办学标准，让各种资金、各种投资主体提供差别化、多层次的教育服务，借助市场的力量满足不同孩子的不同需求。只要学校容纳能力允许，对于有入学需求的孩子，除了居住证、缴纳社会保障和按居住地就近入学之外，不应采取其他限制性条件。

第三，推进户籍制度改革，实现流动人口的安居乐业，促进其人力资本投资。中国当前户籍制度改革的方向无法适应人口向大城市和特大城市集聚的现实，为此户籍制度改革应加快进度，降低门槛，以大城市和特大城市为突破口。为此，对于已经长期在大城市和特大城市工作的外来常住人口，除就业与社会保障缴纳状况，应取消所有其他落户限制。特别地，应对已经在大城市和特大城市工作的大学毕业生缩短其落户的工作年限要求。与此同时，当下盛行的教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准，促进低技能劳动力在就业所在地落户和融入社会。

在户籍制度改革渐进推进的过程中，地方政府应实现常住人口的基本公共服务均等化。在基础教育上，应允许移民子女在支付一定费用之后进入公办学校。当地政府的技能教育、培训等投入应覆盖到常住人口，为未来的城市发展打下人力资本基础。同时，在劳动力市场上，应促进公平就业，提升外来人口获得人力资本投资回报的预期，加强其进行人力资本投资的激励。

作者为上海交通大学特聘教授，中国发展研究中心主任