□《财经》记者 张倩

41岁的王宇东觉得自己很幸运。2014年他所在的济南市第四人民医院为他申请了保障房，同年12月就“中签”了。几个月后，他和妻儿将住进一套60平方米的公租房，每平方米月租仅4.3元。

据济南市房管局的工作人员透露，2014年济南市共有1.6万余人申请公租房，一半人摇号成功，剩余8000人仍在排队等待中。

王宇东的幸运还在于：济南市房管局近期发文称，济南市（市内六区）可供分配的公租房房源已于2014年底分配完毕，2015年将暂不进行公租房受理。8月13日，山东省住房和城乡建设厅联合山东省发改委等单位，也印发了一份文件，称原则上政府不再直接投资集中建设公租房。

以上消息对仍在翘首期盼公租房的人来说，有种不知前途在何方的迷茫感。

山东被视为全国保障房建设的“第一梯队”，其政策执行力度、任务完成情况等均领先国内大多数省份；而山东也是少数几个表示原则上不再由政府投资建设保障房的省份之一。“停建”背后究竟有哪些错综复杂的因素，之后的保障房市场又将如何发力？

为何停止出资

2014年，中央财政在保障房领域的投入近2000亿元。这一数据来源于国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲的研究。保障性住房投入由中央和地方共同承担，中央约占30％，地方承担将近70％。

根据山东省财政厅的统计数据，2014年，中央财政对山东保障性住房的补助资金为76.94亿元。

按照上述财政资金投入的百分比，可推算出山东省去年在保障性住房方面的投资为180亿元左右，占其2014年财政收入的3.6％。

山东省财政厅的数据显示，县市两级财政筹集的保障房建设资金为116.49亿元，占比达全省财政总投入的64％。

作为保障性住房投资的主体，沉重的建设压力使得地方政府的财力捉襟见肘。因此，对于此次政府暂停出资建保障房的原因，山东省一些研究人员分析，地方财政压力是一个重要因素。

与倾尽财力大肆兴建保障房形成鲜明对比的是，这些区域内部分县市保障性住房出现了很高的空置率，这是导致山东发文声称政府不再投资建设保障房的另一因素。

自2010年起，山东省建设公租房的进度为每年40万套左右，目前建设公租房数量大约200万套。

以济南、青岛为双龙头的山东半岛城市群中，过去五年时间内，济南市共建设公租房6.85万套，青岛市不足5万套，而该城市群中剩余的淄博、潍坊、东营、烟台、威海、日照6个城市的建设数量则均不足5万套。

剩余的150多万套公租房就分建在其余各县市。此前，山东省住房和城乡建设厅副厅长李力公开表示，山东省保障房建设重点放在公租房建设和棚户区改造上。据知情人士透露，上述部分县市的公租房空置率甚至高达70％－80％。而这些空置保障房近半数空置期长达6个月以上。

“消化现有存量是非常重要的一个环节，否则一边建一边空置，便会造成对财政资金和土地资源的浪费。”任兴洲指出。

高空置率的问题不止出现在山东。在全国多个省市，公租房的高空置率贯穿于公租房的建设过程。

此前，河南省审计厅审计报告曾披露，在被调查的6个省辖市中，公租房的空置率高达51.3％。而2012年，郑州市区面向社会供应的1551套公租房资格申请工作启动后，至截止日期，市区提交申请的只有362户，不足供应量的四分之一。

面对高空置率，河南省虽未明确发布文件称政府不再投资建设保障性住房，但据了解河南房地产市场的人士透露，实际上，自去年起河南并未再新建公租房。

从此前全国一些省份的审计结果来看，“有房无人”的保障房闲置问题比较普遍：在海南，9个市县9077套保障性住房处于闲置状态；在广东，有13个市本级、28个县（市、区）11464套住房处于闲置；在云南，有2.3万套保障房被闲置。

上述种种迹象显示，新一轮大规模保障房建设启动以来，多省市出现了始料未及的“房等人”现象，保障房面临“愁嫁”尴尬，此情此景在一定程度上也倒逼了部分地区“停建”文件的出台。

“在保障房尤其是公租房领域，住房不足与资源过剩的情况同时存在。”山东大学房地产研究中心主任李铁岗指出。在山东，这种矛盾表现为：全省范围内公租房空置率较高，但在济南、青岛、威海等城市，则出现“一房难求”的火热场景。

对此，李铁岗认为，房地产市场的“黄金十年”使地方政府尝到了土地财政的甜头，而兴建保障房会占用原本可以进行商业开发的土地，导致政府在建设过程中，将建设任务更多指派给相对偏远的县市。

县级政府则处于“有苦说不出的状态”，“建设保障房，完成上级指派的数量，均是政治任务。”山东财经大学MPA学院院长张宗坪称，他调研发现不少基层政府并不愿意建设保障房。主要原因在于三四线城市产业聚集不足，流动人口少，保障房并不能发挥应有效用。

2014年济南有8000人申请公租房，张宗坪估算，济南市的常住人口达到700万人，住房困难群体约10万人左右，且多为外来务工人员。

这种情形不止出现在济南。创造了山东省三分之二GDP的半岛城市群，吸引了全省42.9％的人口，其中一半为外来打工人员。他们也是公租房的主要需求群体，但这8个城市公租房的建设数量不到中央下拨给山东省公租房建造任务的四分之一。

这使得省内数十万“夹心层”（介于低收入人群和中高收入人群的住房困难群体，包括大学生、初级公务员等新入职群体以及青年教师、外来务工人员）的住房难题并未解决。

在济南市建成并投入使用的公租房小区，不少居民也表示满意度不高。济南的7个公租房小区均建在远离主城区的城乡结合地带，作为重点工程的清雅居公租房项目，距离济南市火葬场仅有1000米左右的距离。清雅居的高楼自平地而起，在周边的山峦和低矮平房的衬托下，格外显眼。小区周边散落着零星的流动商贩，去济南市里，需坐公交车穿过一片破败的城中村。

据该小区的物业和保安介绍，清雅居的房子目前已分配完毕且住满。该小区在2014年便投入使用，但晚上小区的几栋楼房上只闪烁着些许灯光。

此外，2014年7月，山东省国土资源厅公布山东省的建设用地愈发紧张，相较2013年，2014年计划用地减少6万余亩，减幅达20％。土地资源的稀缺，使“大城市”的土地日益宝贵。2015年上半年，济南市土地成交总额225亿元，土地均价上涨，较去年同期升高18.6％。与此同时，济南市的存量商品房仅为20个月的销售量，大力建设商品房仍为当地政府的首要选择。如此一来，并未给以公租房为主的保障房建设在济南市留下太大的建设空间。

事实上，“十二五”规划期间中央指定给山东的保障房建设任务，山东已超额完成。

在“十三五”规划出台之前的这段时间内，济南正排队等待公租房的8000余人，及山东省内数目更大的住房困难群体，唯有选择继续等待。

决策不能一刀切

在业内很多学者看来，山东省在保障房项目方面的住房矛盾存在必然性。在“十二五”规划出台之前，房地产市场如火如荼，经历了所谓“黄金十年”。一线和二线城市在大拆大建后焕发新颜。与此同时，在快速飙升的土地价格和商品房价格面前，很多中低收入群体失去了消费能力。

为保障这一群体的住房，2011年政府开始出台措施给予各地政府强制性的指标，著名的“3600万套”即于此时出台：在“十二五”期间，将建设3600万套保障房，使全国保障性住房覆盖面达到20％左右，并将建设指标下派到各省市。

四年多的时间过去后，曾经被寄予厚望的政策却受到诟病。在这期间，各地均按计划甚至超额完成了指标，但外来人口流入城市的速度和数量与大城市保障房的建设速度和数量却并未成正比。

造成这种状况的主要原因是，建设指标由中央根据各地的经济发展状况和人口数量指定，保障房的建设在一些实践中从民生工程演变成了政绩工程。

张宗坪认为，根据国际经验，确定保障房覆盖范围很重要，只有确定需求边界，才能评估供给缺口并由此确定新的规模。这需要对城市家庭的收入情况、现有住房条件、存量房结构进行统一的摸底，以形成初始的决策信息。但是中国的保障房建设是层层下任务，很多地方缺乏对本地情况的摸底调查，容易形成错位。

2015年是“十二五”规划的收官之年，因此多位学者建议，在“十三五”规划中，保障房建设方面，制定政策需因地制宜，全国甚至全省均不能“一刀切”。

对于保障房项目中的公租房现存的匹配度低、空置率高等问题，提高周边的公共服务水平，并完善配套设施以吸引住户则是首要任务。

在国外很多保障房体系较发达的国家，公共服务、配套设施的问题早已解决，入住率自然不成问题。如在美国，保障房全部建在商品房中，不会为公租房或廉租房建立单独的小区，因此租住保障房的人所享用的公共设施和配套服务与入住同一社区商品房的人完全一致。在财政投入方面，主要采用资金补贴的方式，政府补贴市场房租和低价房租之间的差价，不会让开发商吃亏。

在新加坡，几乎每个保障房社区都有小贩中心、餐厅和停车场。据新加坡建屋发展局统计，该局在过去50年里建造了1.66万个商业和餐饮设施，223个市场和餐饮中心，其他设施还包括30多座体育馆和72个市政公园和花园，基本上每个社区的购物和餐饮都在几分钟路程内，非常方便。

上述国家中，保障房的融资渠道均偏多元，并非由政府大包大揽，因此政府财政能够更好地为租住保障房的群体提供公共服务。

向服务型财政演变

据了解，山东省会继续筹建保障房，只不过政府不再直接投资建设。张宗坪分析认为，山东省政府财政“停建”保障房的替代措施应该是引进新的投资主体，比如社会资本。

从这一角度来看，重庆模式也许值得借鉴。

2011年，重庆建设了4000万平方米的公租房，占用了6万亩土地。这项工程在土地出让金方面让政府少收入近1000亿元，同时政府还需额外投入约1000亿元建设资金。但这笔资金主要是通过承建主体进行社会融资，包括银行贷款、企业债券公租房信托及保险基金等方式筹得。

此外，在2015年夏季达沃斯论坛上，财政部出台了五大措施稳增长，其中一项为加快推广PPP模式。许多西方发达国家，例如英国、美国、加拿大、澳大利亚、德国、瑞典等，已经在公共住房领域运用PPP模式，且收效明显。

1999年英国将PPP模式应用于宜居住房项目中。研究表明，在项目经济性上，PPP模式能够以合理的支付水平和有效的方式实现公共部门的社会住房投资目的，通过合理分担风险提高资金价值。

在住房保障供给方面，英国强调政府对于住房供给的主导作用。英国保障性住房实施主要依靠社会住房基金(SHG)和各地方政府的规划政策。SHG从各类住房公司获得资金，然后将资金分配给非营利性机构。而在高房价地区，政府也鼓励采用共有产权开辟新的PPP合作模式。如此一来，私营机构可以为保障性项目提供资本金，解决政府的资金瓶颈。

与此同时，从建设型财政转为服务型财政是中国财政制度改革的一个方向。

在保障房项目上的具体表现是，政府通过对房产拥有者进行财政补贴，从而为住房困难群体解决租房问题。这被很多学者认为是用财政资金购买服务的一种方式。

同时，居民可以将手中的旧房、空闲的二套房在房地产市场进行流转，通过多种渠道为公众提供多层次、多水平的商品，人们再根据不同的消费需求和消费水平，以匹配度为原则进行消费。

此外，对老房子可通过改善小区环境等措施来提高其吸引力，而作为成熟小区，老房子周边的公共服务会相对完善，如果政府给予适度的财政补贴则将在一定程度上改善房地产市场现存的供给结构单一、供需矛盾明显的特点，也将改变低收入阶层所需房产不足，高收入阶层的则相对剩余的状况。

采取这种方式的财政支出还远低于新建保障性住房的支出，可以缓解政府的财政压力。

对于“十三五”规划中具体将对保障房项目如何决策不得而知。而在这个领域中国目前还没有较成功的试点或案例，唯有在借鉴他山之石基础上继续摸着石头过河。