10月金秋，全国重点粮食生产基地河南滑县，100余万亩玉米陆续进入收获期，一派丰收景象。这100余万亩金灿灿的玉米，同时也是河南省大力实施高标准粮田“百千万”建设工程的果实。
在一个多月的收割、脱粒、晾晒、运输的农忙后，当地及周边地区的不少农民却对《财经》记者称，已在盘算明年是否还要继续种植玉米。
农民对种玉米的沉吟，来自玉米价格的大幅下降。从今年收获期伊始，河南、河北、山东等中国玉米主产区的玉米价格，一度降至0.8元/斤以下。而在去年同期，玉米的价格则为1.1元/斤。数角钱的差价，对仍以种粮为主业的农民来说，举足轻重。而今年收下来的玉米也面临尴尬：低价卖掉可惜，而继续等待，则可能因霉变彻底无法回本。
玉米价格普跌不是个案。从9月初中国各地进入秋粮丰收期开始，作为中国三大主粮作物的玉米、小麦、水稻价格均呈现出不同程度的跌落态势。受此影响，多年来未曾在传媒中出现过的“粮价大跌”、“农民卖粮难”现象，也再次进入聚焦领域。
农业政策面临两难。一方面，“今年要格外重视粮价大跌对数亿农民收入的影响，其千亿级的收入负增长会影响到消费市场，进而预计会影响到1％的GDP增长”。农业咨询机构艾格农业的分析师马文峰预测称。
另一方面，在保证粮食安全这一中国的大战略前提下，从中央到地方虽仍在鼓励农民积极种粮、发展种粮大户，但生产量、进口量、库存量“三量齐增”的罕见现象也被普遍解读为，中国以往粮价并未给市场发出正确信号，政策考虑有欠周详。
多重压力之下，近期出现的一系列迹象表明，中国以往“只涨不跌”的收储价格体制改革已经启动。在粮食价格波动时如何保证农民利益及减轻财政负担，相关调控思路及措施亦开始进入调整加速期。
下跌多因
从具体数据来看，中国今年三大主粮的价格下跌幅度并不一致。其中玉米堪称“跳水王”，与去年同期相比，平均价格下跌了20％以上，最高达30％；小麦的普遍下跌程度为10％左右；水稻价格的跌幅最小，收购价与往年相比仅是稳中有跌。正因如此，对于粮价为何下跌，应分品类进行分析。
就玉米而言，除国际玉米价格从9月起进入下跌通道外，国内价格下跌的短期原因，是今年的玉米收储政策出现了调整。
按照9月19日国家发改委、国家粮食局、财政部等相关部门公开的联合通知：相比于2014年玉米主产四省每斤1.11元－1.13元的临储收购价，今年的玉米临储价格平均降幅为12％。此举终止了中国自2008年实施玉米临储政策以来的“单边涨幅”态势，也由此导致各方的观望态度，放慢了收储使用玉米的节奏。
玉米价格下跌的根本原因，还是供求：在中国的三大主粮作物中，其种植面积最大，年总产量占比也是最大。2014年时全国粮食总产量是6.07亿吨，其中玉米产量就有2.16亿吨。
形成这一局面的原因，是在过去几年中国家一直采取托市收购政策，玉米价格出现了罕见的“只涨不跌”现象。
在政策激励下，一方面，农民因有政府托底价格稳涨不跌，于是开始大规模增加玉米种植。近年来《财经》记者曾多次到东北各玉米主产区调查时发现，原本普遍种植的大豆、高粱等作物，已大量被收益更高的玉米所取代。业内有粗略说法称：以5000万亩大豆的停产，换来了3000万吨的玉米增收。
另一方面，因进口价格低，临储玉米入库后几无销路，只能转化为库存，最终导致储备粮满为患。河南中储粮的一位相关负责人曾对《财经》记者如此形容：为了让收储体系得以自负盈亏有机运行，托市政策收购的粮食必须顺价销售，这些旧粮卖不出去，市场上的新粮也就收不进来。
受此影响，10月8日国家粮食局发布消息称，“目前我国粮食库存达到新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多，也是前所未有。”
旧粮卖不出去的原因，一是因为品质，二是因为价格缺乏竞争力。由于全球经济处于停滞性周期与债务周期双重叠加状态，通缩风险加剧，导致全球大宗商品价格自2015年下半年以来出现了普跌态势。
受这一因素及国外粮食生产国的规模及成本优势等多重影响，中国国产的大豆、小麦、玉米和水稻的每吨名义价差已经缩小至500元－1000元区间。这一方面会减缓中国各类粮食储备的去库存过程，另一方面也会在一定程度上加剧中国新粮的“卖粮难”现象。
多年来一直从事农业产业分析的上海汇易咨询有限公司董事长李强则对《财经》记者表示，今年初国家出台的“米袋子省长负责制”，亦是中国三大主粮本轮价格出现不同程度下降的一个被人忽视了的有力助推。
这一概念是在1月22日由国务院公布的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》（下称《意见》）中提出的。“中国确立的粮食安全战略目标是确保谷物基本自给、口粮绝对安全，为此，加快构建国家粮食安全保障体系成为当务之急。然而，随着粮食生产实现‘十一连增’，一些地方存在放松粮食生产、忽视粮食流通、过度依靠中央的现象，自觉承担维护国家粮食安全责任有待进一步加强。”《意见》指出。
正因如此，“各省级人民政府须承担起保障本地区粮食安全的主体责任，全面加强粮食生产、储备和流通能力建设”。
在粮食收储方面，《意见》提出了要创新地方粮食储备机制。探索建立政府储备和社会储备相结合的分梯级粮食储备新机制。通过运用财政、金融、投资等政策手段，建立地方政府掌控的社会粮食周转储备。
“在这一新政的具体实践中，中国的粮食收储将被分为两个层次：国家优质优价储备标准品质的粮食；而地方政府亦必须承担超标粮食储备责任。以小麦为例，‘10％以上不良率’的小麦由其负责筹资收储。在目前财力、设施等资源均异常紧张的情况下，地方政府不愿意入市，入市也不愿意收购品质差的粮食。因此，目前一些地区的粮食价格下跌，也属于正常现象。”李强称。
“国家对今年玉米临储收购的质量标准有严格规定，其中霉粒含量要求在2％以内。达不到质量要求规定的玉米，包括生霉粒含量超过2％的，由地方政府按照粮食安全省长负责制和食品安全地方负责制组织收购，相关支出由地方政府统筹安排。”11月1日起在内蒙古及东三省启动玉米临时收储的中储粮总公司相关人士称。
库存难清
国内粮食市场价格提振乏力，中国的各类粮食供给却仍在快速增加。
海关最新数据显示：2015年9月，中国谷物及谷物粉进口量为313万吨，1月－9月累计进口2608万吨，与去年同期相比增加了81.2％；今年前九个月的大豆进口亦同比增加13％；2009年时，中国的玉米年进口量仅为8.4万吨，今年前八个月的进口量已达437万吨。
多个源头加大总量供应的前提下，按照中国粮食行业协会玉米分会副秘书长刘笑然的说法：以业内普遍认可的三个月消费量计算，库存消费比应该为25％，但中国当前的玉米库存已超过50％。
《财经》记者获悉的相关数据表明：因近三年来中国每年增加3000万吨左右的玉米库存，目前的玉米库存或已超过1.5亿吨，几为中国年产玉米的近七成。
这一局面被统称为“政策市”。其表现之一为“国内增产、国家增储、进口再增加、国家再增储”；之二为“国货入库、洋货入市”。
为增大库容、消化库存，今年9月由多个主管部门出台的《关于2015年东北地区国家临时存储玉米收购有关问题的通知》中，已提出了一些针对性解决方案：
首先是今年玉米临储收购政策按照“一主多辅”的思路，扩大辅助主体，增加中航工业集团与中粮集团、中纺集团入市收储。按相关部门解释，其主要考虑中航工业集团下属的粮油业务板块龙头企业中航国际在东北地区有一部分仓容，将其一并纳入作为辅助主体，可以充分利用其仓容，适当分担中储粮公司的收储压力。
此外，饲料产业和深加工产业中有声音指出，玉米临储价格数年来第一次出现下调，也能够给企业让出一定利润空间，可能会有助于它们多收、多用国产玉米，降低国储压力。
但就目前情况来看，上述这一预期并未成真。而国库里的玉米如何尽快进入市场，流入粮食加工企业的生产和市场消费环节，已是箭在弦上。
“粮食原粮是有生命的。现在中国的不少临储粮食已经在库里存放了数年，有的已经超出了正常品质的储存期。再过几年的话，就会由小面积变为大面积出现陈化、霉烂现象。对于我国自2004年实施粮食最低保护价、2007年玉米托市价格政策以来，业内人士保守估计目前库存粮食与油料以及棉花等也有万亿以上的国内外价差和相关系列费用支出，谁来承担这样的责任？”李强称。
业内普遍认为，目前的高库存，与下游的消费过于疲软直接相关，因此应从增加下游消化能力着手。一位从事玉米加工的企业人士对《财经》记者表示，为了控制玉米库存、改善玉米消费环境，还可从增加运输补贴及生产补贴、增加燃料乙醇等新消费途径、控制进口及打击走私等渠道着手。
作为中国玉米产销大省的吉林，已经在地方层面开始鼓励玉米深加工企业增加开工，进一步加大玉米消化力度。
10月14日，吉林省财政厅粮贸处、省粮食局调控处发布通知：为支持玉米深加工企业生产经营，稳定经济发展，从2015年四季度开始，对省内加工能力10万吨以上的玉米深加工企业继续给予补贴支持。对竞拍出库（年底前）并自用加工的国家临时收储玉米和省级储备轮换玉米，拟将原来的补贴标准从每吨150元提升至350元。
但据《财经》记者了解，对于这一新政，加工类企业的反应并不积极。因为与此同期，它们入市去收购新上市的玉米，也能够获得每吨250元的补贴。“算下来补贴总量并没少拿多少，自己还能用上新粮食，没有哪个企业不会算账的。”上述企业人士称。
改革离弦
加速调整玉米等农产品的生产结构以降低库存，以及减轻大规模的补贴和库存给财政带来的持续性高压，已成为中国对各类农业补贴进行系统性调整的主要助推。
“各方的基本共识是：财政支撑现有体系正在变得越发艰难，不改已是不可能了。”一位曾为相关决策部门撰写政策报告的人士对《财经》记者表示。
按国务院发展研究中心相关研究人员计算：2013/2014年度中国玉米库存达到历史最高点1.06亿吨，年末库存消费比高达59.73％。若按17％粮食安全标准计算，中国多储备了7579.6万吨的高价玉米。不算玉米的仓储、运输、利息等成本，若是按照2014年9月价格，进口玉米补充库存，按照每吨玉米节省1000元计算，将节省758亿元。
今年的玉米临储价格下调，被认为是求解措施之一。但在导致玉米价格跳水后，农业部门有观点认为这是一种破坏性调节。在中国尚未建立起其他措施（例如美国对农民的收入保险）对农业生产者实施保护前，政策性收储仍有必要，立即取消意味着从一个极端走向另外一个极端。
为降低后续政策将带来的短期震荡，有相关人士呼吁：作为一种“契约”，应在耕种季节前调整粮食及其他农产品的收购价，这样农户就可以根据新的价格决定所种植的粮食作物和其他农作物的面积，尽量扩大收益，减少损失。
但从整体来看，在前述一系列细碎化政策已无法取得根本性成效、财政负担日益加重前提下，业内亦普遍预计：“十三五”期间，中国以往政策会进入集中退出期，由国家收储的粮食总量会大幅度下降，从粮食托市政策向目标价格政策的过渡会加快。
农业部经管司司长张红宇在对《财经》记者解析中国农业补贴政策调整的背景时表示，有两点值得注意：首先，在全球农业一体化的前提下，美国、欧盟、日韩等国都在减少对于农业的补贴支持力度，增加各自的市场竞争力。中国也应该考虑如何提升其农业的竞争力，提高其可持续发展的能力，走一条农业产业高效、产品安全、资源节约、环境友好的集约式现代农业发展道路。
其次，从政策框架的角度来说，政府对于农业支持保护的框架要继续坚持，该补足的要补足、该强化的要强化、该调整要进行调整，“包括去年和今年的中央的‘一号文件’对此都有一系列的政策安排”。
在库存高企、口粮安全无虞、饲粮用量短缺可由国际市场补充正在成为共识的前提下，中国可能正处于一系列农业补贴政策调整的最好时机。财政部部长楼继伟今年4月在清华大学演讲时所透露出来的一些信息，被各方普遍解读为官方的行动路线图：
一、中国以往的补贴干预了资源配置，应减少对价格的干预性补贴，让农业生产回到种什么、怎么种、怎么卖、怎么用由农民自己决策；二、农产品价格放开，让农民根据比较效益自主决策。资源配置的结果是粮食生产减少，可适度增加进口；三、对勉强耕作的农地退耕还林、还草、还湿等生态恢复的活动给予补贴；四、实行后补助，设定按农药、化肥残留等标准，让农户自己选择。
半年多以来，这份路线图所勾勒出的一系列相关政策调整，已在逐步进行中：
5月22日，《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》出台。继2014年针对棉花、大豆推出“目标价格”补贴试点之后，作为中国目前农业补贴主体的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策（以下称“三项补贴”）也将进行调整。除了保护农民基本利益、维持农业补贴政策的连续性及稳定性之外，此次调整的主旨为强化对粮食适度规模经营的支持，以及有效促进农业可持续发展。
7月10日，农业部公布《十二届全国人大三次会议第1480号建议答复摘要》（下称《摘要》）提出，对于稻谷、小麦两个口粮品种，应继续坚持最低收购价，但要改变价格刚性上调的市场预期，以更好地发挥市场机制作用，弱化最低收购价政策“保收入”功能，减少农民增收对粮食市场价格上涨的过度依赖。
《摘要》还提出，对玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求弹性大、产业链条长、国内外市场关联程度高的品种，要注重发挥市场形成价格的决定性作用，通过市场价格信号引导生产、调节供求，促进行业持续健康发展。
在10月15日由国务院发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》中，则对上述改革提出了总结性意见：农产品领域要“完善价格形成机制”，“注重发挥市场形成价格作用，农产品价格主要由市场决定”。
