□李珍/文
1997年在改革原有退休金制度的基础上，中国建立起了社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度。这个制度有三个原则，即广覆盖、保基本、可持续。
到2014年，这个制度的参保人口为3.4亿，其中在职职工为2.5亿人，8500万退休人员领取养老金，制度的赡养比为2.9∶1。应该看到，在一个发展中国家，养老保险能覆盖城镇就业人口的70%左右，已经是很好的了。
制度建立时，政府希望人们退休后的养老金对社会平均工资的替代率能达到58%。但事实是这一指标在1997年时为76%，从1999年后便开始迅速下降，到2003年降为57%，已经到了政府设定的目标以下。
此后，政府通过连续11年调整待遇来防止养老金替代率的大幅下降。尽管如此，由于工资增长水平高于养老金的调待，替代率还是下降的，直到近两年才稳定在42%。
从中国的负担能力来说，城镇职工养老保险制度的“保基本”功能也算是实现了，但制度的可持续性却令人担忧。
财务制度的近虑远忧
说一说美国社会养老保险的情形，就知道我们的问题了。美国的人口预期寿命是78.8岁，用于养老部分的费率只有10%，雇主雇员各出一半。美国的退休金替代率一直在40%左右，除了退休者本人以外，没有退休金的配偶可以终生拿其一半的养老金，残疾人可以从中拿终生的年金，退休者的未成年子女可以拿年金至成年。
上世纪70年代，美国人天天说自己的养老制度要破产，90年代说到2032年养老制度要破产了，现在又说养老制度到2042年要收不抵支。而事实上从1983年美国将保费提高到目前的水平后，年年都是收大于支的，养老金结余由1997年的390亿美元上升到了2014年的2.8万亿美元，政府的补贴少到可以忽略不计。
中国的人口预期寿命是73.8岁，比美国年轻，可制度赡养却同美国一样，费率则比美国高太多（企业缴费20%，进入社会统筹，个人缴费8%进入个人账户）。中国的养老金替代水平与美国相仿，可养老保险的收支状况却是让人忧虑。
许多人很乐观，说养老保险有滚存结余，所以近期财务状况良好。可是却忽视了制度希望积累起来的个人账户资金却被挪用去发放当期养老金。
个人账户的负债，即所谓“空账”，在2013年为3.1万亿元，当年全国累计结余仅为2.8万亿元，制度整体为负债。这就好比说一个人口袋里有10元钱, 可他还有一张11元的欠条在别人口袋里。
2014年，不考虑中央财政转移支付，已经有22个省市当期养老金收不抵支。2014年保费征收2.03万亿元，同比增长9.7%，而当年养老金支出达2.18万亿元，同比增长17.8%，支出的增长速度高于收入增长速度8个百分点，即期收支缺口达1500多亿元。
长期看问题更严重。最近浙江大学的一项研究结果表明，如果中国不对养老制度作任何变革，2015年至2050年，全国养老金收入将从2.03万亿元逐步增加到24.31万亿元，年均增长7.36%，支出从2.18万亿元增加至45.07万亿元，年均增长9.04%，年度收支缺口将从1536亿元扩大到20.76万亿元。至2023年后，不再有滚存结余，到2050年，积累征收与支出缺口将达到当年GDP的31.21%。这是一个庞大的数字，不能不引起我们的高度重视。
财务困境的内外成因
只有了解了养老保险财务困境的原因才能对症下药。
先说外因。造成这种状况的外部原因，是政府没有承担经济体制向社会主义市场经济转型，以及完全的代际转移支付向部分积累制度转型的成本，这些成本都由目前的参保人通过缴纳保险费来承担了。
当年计划经济向市场经济体制的转变，数以千万计的国有企业职工以较少的义务进入新制度并获得保障，虽然财政对新制度给予了一部分补贴，但却远远不足，所以当下正在工作的一代人承担了这一转制成本。政府对“老人”和“中人”的责任边界不清楚，本应由政府承担的责任，却由养老保险这个共有产品的主体在负担，这是问题的部分原因。
上世纪50年代建立的退休金制度其实是企业内部的代际转移支付制度，而现行的制度是部分积累制度，即希望目前的工作人口既赡养已经退休的老人，同时又为自己的老去做部分的准备。
这种转型是有成本的，而成本本应该由政府承担，但由于没有很好的制度安排，当缴费不够支付已退休人口的养老金时，预期积累的个人缴费被用于当期支付，导致个人账户空账运行。个人账户没有资金，所以只能记入一个很低的利息率（一年期银行利息率），从制度建立以来，社会平均工资以14%左右的速度增长，而个人账户记息率只有不到3%，个人账户的资产相对社会其他资产越来越少，这是退休金下降的另一部分原因。
虽然财政从2000年就开始由少到多补贴养老保险制度， 2013年，财政的补贴达到当年制度收入的13%，但是上述的两个转制成本已然是一笔糊涂账，没有人说得清这笔补贴是不是足够履行政府的义务。
再说制度的内因。在现有的制度结构下，我们既想要公平，又想要效率，就将具有共有产品性质的社会统筹和具有个人所有制性质的两个账户绑在一起，谓之“制度创新”。个人账户记息率过低，导致养老金水平下降，社会总福利也在下降，即有人受损，无人获利。
这种混合制度模糊了政府和个人责任的边界，当退休人口早逝，账户还有资金时，子女可以继承，相反，当人还活着，个人账户资金发放完后，社会统筹将继续补齐这部分养老金，公平和效率尽失。
另外，制度设计设置了高费率，同时却降低了其他门槛，强调一致性而忽视了中国初次分配存在较大的差距；忽视了城镇正式部门和非正式部门收入在数量和稳定性上存在差异性，希望用一个制度覆盖全部就业甚至是非就业人口。
城镇职工基本养老保险原本是为有雇主的职工设计的。1997年时雇主雇员共缴费为工资的20%，但因收不抵支，2005年费率被提升到28%。同时为了“广覆盖”，鼓励自雇者和灵活就业人员参保，另为他们设计一个费用为20%。
除了费率之外，其他进入和获取养老金的条件都很低，缴费基数为社会平均工资的60%、缴费年限为15年，退休年龄还是一如既往的女性50岁、男性60岁（在计划经济下的退休金工作年限要求是30年，更不用说发达国家除了美国外一般要求缴费年限为30年－40年，退休年龄男女多为65岁）。这引发的问题是部分参保人义务太轻，与养老金权益严重不匹配，导致部分人主动或者被动以低门槛参保，道德风险产生并影响了公平性。
由于管理水平不够，费率是透明的，但费基是不透明的，高费率引致人们在费基上逃避，因为存在两个费率标准，一部分小微企业的雇员雇主合谋以20%的费率而不是28%的费率参保，这些行为不仅影响了保费收入，也增加了制度的不公平性，老老实实缴费的人是吃亏的，“搭便车”的人是占便宜的。所以政策费率很高，实际缴纳的保费与工资基数比，大约只有18％左右。由于工资收入的不透明，非正式部门的参保人可以选择最低的费基，当然还可以选择最低的缴费年限和退休年龄。
在现有的制度设计下，当有太多的人在缴费环节有机会选择较少义务，而在支付环节倾向于向上看时，制度的收不抵支是必然的。
在发达国家，道德风险相对较少，在中国，劳动收入的非工资化和非正式部门劳动收入的现金化，则使得这种道德风险成为普遍现象。
比如，北京是市级统筹（相当于省级统筹），为了照顾郊县的覆盖率，其最低缴费基数为社会平均工资的40%。一个郊区的数据显示，2006年到2014年的退休人员中，60%以上的人是以40%以下的社会平均工资作为缴费基数的，90%的人员缴费基数在社会平均工资以下，这显然不符合收入的实际情况。
同样一批人，2006年那年退休的，平均缴费和视同缴费年限为28年，2014年退休的人这一指标下降为24年。太多的人以过低的缴费基数和缴费年限、最早的退休年龄获得养老金，是在职一代负担过重，退休一代养老金水平和财务不可持续的原因。
现有改革难治本
多年来，社会和政府意识到养老保险制度的财务压力，提出了种种解决之道，全国统筹、扩大覆盖面、划转国有资产充实社会保障基金等已经实施，有些涉及“分蛋糕”的政策，如延长退休年龄、科学规划待遇调整机制，经过几年的观点碰撞，也慢慢达成共识，将会形成公共政策，对制度的可持续性将发生正面作用。
刚刚结束的十八届五中全会进一步明确要将养老保险中的基础养老金进行全国统筹，也就是将事权提高到中央政府层面。全国统筹有诸多好处，但从财务角度看，只能解决地区间余缺不均的问题，并不能解决制度收支总量不平衡的问题。而且长期看来，这会使制度的收支状况恶化，原因是地方政府也会参加到与中央政府的博弈中来。
扩大覆盖面是舒缓当下财务压力的有效办法，但对制度的长期负债形成巨大的压力。扩大覆盖率就参保的公平性而言，绝对是正确的，但就制度的财务可持续性而言却是一把双刃剑。从2005年开始，通过较低的费率鼓励灵活就业人员参保，或者通过补缴、趸缴等措施，覆盖率得到大幅提高，当期保费收入也明显改善。但这部分参保人员通常是以最低费率、最短交费年限参保，一旦进入退休年龄，他们对制度的保费贡献在3年－5年内就可以通过养老金拿回。在剩下的二三十年的生命余岁中，他们领取的养老金全部来自于在职人员的贡献，加剧了代际间的再分配不平衡。
刚刚公布的五中全会公报中提出全民参保的目标，人力资源和社会保障部部长强调，下一步的工作将是解决以农民工为主体的1亿多城镇就业人口的参保问题。如果他们参加同一制度，制度又不做改变，未来的压力可以想见。
国有股减持充实全国社保基金一直在做，五中全会更进一步明确了这一政策。但许多人不知道的是，全国社保基金只是社会保障的一个准备金，它的资金来源于国有企业股权的划转和一般财政，与养老保险基金不是一回事，不到万不得已不会动用。目前该基金只有1.5万亿元，即使做到6万亿元，也解决不了养老保险的缺口问题。更何况有一个根本性问题无法解决：并不是所有人都参加了职工养老保险制度，用全体人民的资金来补贴该制度是有理论障碍的。
逐步延迟退休年龄，增收节支，加强制度的财务可持续性，同时也可以提高年长劳动力的劳动参与率。上世纪50年代规定退休年龄时中国人口平均预期寿命只有40多岁，到改革开放之初时，劳动保险法下的退休制度是37个人工作，一个人退休，老年人的赡养负担根本不是问题。
时至今日，中国人口的预期寿命达到73.8岁，养老保险的赡养比为3∶1，但退休年龄却一直没有改变。基于养老保险的财务恶化，延迟退休年龄被提出讨论，因为涉及群众利益，一时间争论激烈。直到最近，相关部门才宣布将适时逐步延长退休年龄，以增强制度的可持续性。延迟退休年龄可以从增加保费收入和减少退休金支出，可双向正面影响制度的财务状况，在人口老龄化的情况下是必然的选择，同时也可以增加劳动力的供给，一举多得。
但是细想一下，延迟退休年龄对制度财务可持续性的作用可能没有想像中大，原因是它只能约束体制内的雇员，而对体制外的参保者约束力较小或者根本没有约束力。比如私营企业完全可以不雇年长的劳动力，灵活就业人员完全可以选择45岁或者更年长才参保，只要满足15年缴费要求即可。
建立正常的待遇调整机制，减少制度的支出也是一个办法。为了满足“保基本”的目标，在“分享”的理念下，过去11年每年都大幅提高养老金待遇，养老金替代率下降的趋势稳定了，退休老人高兴了，制度的财务状况却日益恶化。批评调待是非理论的声音多了起来，目前各界正在讨论建立“合理的待遇调整机制”，可以预期未来的调待水平会有所下降。
更多改革需提上日程
仅有上述的方法是不够的，必须有更多的改革才能保证制度的长期可持续。
首先是通过立法关注长期可持续发展目标。社会保险法通过已经五年了，在法律指导下，政府在广覆盖和保基本方面取得长足的进步，现在是时候通过完善立法关注养老保险制度的可持续发展了。
其次是明确政府对经济体制转型引起的养老成本的责任，计算政府责任总量并建立偿付的机制，“明债明还”。养老保险是参保成员的共有产品，政府与保险制度应该有清楚的责任边界，参保成员不应替政府承担经济体制转轨成本，政府也不应该像现在这样成为无限责任人。
再次是建立二元制度达成多个目标。以上的分析说明，在同一个制度里广覆盖、保基本、可持续不可兼得，要想同时获得这三个目标，我们可能需要建立健全两个制度，一个是现行的为正规部门提供保障的“企业职工养老保险”，让该制度回归它最初的本意即“保职工”，提高各项参量，实现“高进高出”，平滑职工终生收入，并保证制度可持续。另行建立一个国民养老金制度，放宽进入和获取养老金的条件，政府适当给予贴补，实现“低进低出”，平滑低收入者的终生收入。客观来看，制度二元或者“碎片”的负面影响比“保不住基本”和“制度不可持续”来得小。
再有是社会统筹和个人账户分离，个人账户变成自愿性养老制度。这一建议不是直接增强制度的可持续性，但对社会总福利的增加却是有利的。这个办法一则可以消除个人账户的效率损失，增加社会总福利；二则可以降低养老保险的费率，有利于发展多支柱养老金体系；三则降低费率有利于减少规避费基的道德风险，有利于扩大费基并增加缴费的公平性；四则有利于减轻正规部门中等收入者的缴费负担。
另外，提高职工养老保险的交费年限，增加缴费人的义务，提高他们的养老金水平。延迟退休年龄只对部分人起作用，而提高缴费年限则对所有人起作用。目前，缴费年限对制度的收入以及对个人养老金水平的影响还没有受到应有关注。事实上，提高缴费年限不只是对制度的财务有正面的影响，由于养老金的计算公式中缴费年限的因素是重要的，所以提高缴费年限直接与个人的养老金水平有关，同时提高缴费年限可以避免部分“搭便车”的问题，提高制度的公平性。
最后是提高职工养老保险的缴费基数。如果制度是二元的，我们不必为了迁就低收入劳动者而制定一个较低的缴费基数。因为中国的劳动收入是不透明的，管理手段跟不上，只要政策给予了选择的余地，许多“聪明人”就会有办法选择少尽义务。提高缴费基数同样作用于制度的收入和个人的养老金水平，重要的是可以避免利用工资不透明的道德风险，还诚实缴费人一个公道。
总之，职工养老保险制度的财务状况堪忧，惟有多管齐下才能增加制度的长期可持续性。
作者为中国人民大学公共管理学院教授、社会保障研究所所长
