2015年11月4日，第十二届全国人大常委会第十七次会议通过决议，授权国务院组织开展化学药品注册分类改革。本来，药品注册分类的调整应该在《药品管理法》修订之后。不过，简政放权改革时间紧迫，现有药品注册分类也与产业现实脱节严重。

8月18日，国务院发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，即把药品注册分类改革列为十二大改革任务之首项。

在修法之前，国家药监局希望通过全国人大授权后，先期推进部分改革措施。“药品审评审批机制改革从1998年至今改到第四次，每一次改革都是从新药注册分类开始。”科文顿·柏灵律师事务所资深顾问冯毅指出。

一部分业内人士看到了化学药品注册改革方案讨论稿。这份讨论稿显示，未来中国新的化学药品注册分类可能分为5类。新的分类将对现行2007年版的化学药品注册分类进行一次重新洗牌。

与仿制药划清界限

中国以仿制药大国著称，但实际新药报批数量不少。2014 年国家食药监总局药品审评中心（CDE） 共承办化药新申请受理号7807个，其中仿制药申报量2117个，新药申报量有2321个，进口申报量573个，其他申报量2800个左右。

这一局面已持续多年。20世纪80年代时，为解决当时缺医少药的现实困扰，法规将“创制和仿制”的药品均称为“新药”，以鼓励企业研发生产国外已上市、国内尚无药可用的品种。

1999年起实施的《新药审批办法》，将新药种类细分为5大类21小类，分类标准包括化学工艺、剂型、药品上市背景等各种信息。标准过于宽松带来的直接后果就是“改剂药”泛滥。就技术而言，药品剂型改造不复杂，门槛低，且能获得新药身份。而新药身份之所以吃香，盖因其背后牵扯到药品定价、税收、科研经费等种种利益。

2005年，国家药监局批准药品申请数量1.1万件，其中仿制药8000多件；新药和改剂药合计2300多件，两者在法律上都算“新药”。其中，改剂药更多，达1198件。

2007年的药品审评审批改革中，力图压缩改剂药的申请，将改剂药按“新药程序管理”，但“不按新药程序办证”。2008年，监管部门药品注册统计显示，按此法依然有1190件。改革成效数年以后才初显出来。

一直以来，中国医药企业创新能力偏低，主要以科研院所的一些研究成果产业化。新药的粗放发展在抗生素和中成药上体现尤为明显。

上世纪90年代中后期，“以药养医”滥觞，抗生素被大量使用，其利润较高。抗生素品类很长一段时间在新药申报中占据榜首。直到2014年，公立医院中的抗生素占比依然高达20.66％，是销售额最大的品类。

此外，因为中成药的门槛相对较低，一些企业从民间中医那里拿来“老方子”，加以产业化，也以新药名义推入市场。

2007年药品注册分类进行了一轮调整，并沿用至今。药品按6类14小类注册。包括：

“未在国内外上市销售的药品”；

“改变给药途径且尚未在国内外上市销售的制剂”；

“已在国外上市销售但尚未在国内上市销售的药品”；

“改变已上市销售盐类药物的酸根、碱基（或者金属元素），但不改变其药理作用的原料药及其制剂”；

“改变国内已上市销售药品的剂型，但不改变给药途径的制剂”；

“已有国家药品标准的原料药或者制剂”。

以上1类至5类药品被认定为新药，第6类为仿制药。自2011年起，中国新药申报量终于超过仿制药。2014年新药审批申请达到了五年来的最高点，较2013年同期增幅高达 46％。

如今，新药领域的问题是大量企业争抢所谓“3.1类新药”。研发领域的行业人士戏称之为“小三”。所谓“3.1类新药”就是已在国外上市销售但未在国内销售的制剂及其原料药，以及一部分符合上述条件的“改剂药”。

2014年新药申报量为2321个，“3.1类新药”的数量就达到1619种。

除了少部分外企在国内工厂分包装的药品，业内人士指出，“3.1类新药”更多是国内企业争抢首仿。而且，由于专利悬崖临近，一大批专利药将在近年集中失去专利保护，业界普遍视为仿制药的机遇。

由于中国新药的范畴过于宽泛，尤其是将新药和仿制药裹挟在一块，企业重复申报，而且药监部门无力把好关，新药数量攀升也就不足为奇。

“全球新”争议

在药品监管全球化渐成趋势的背景下，2007年版药品注册分类办法与欧美日等制药强国通行的分类方法相比，越来越落后于现实。比如，美国药品申请主要为三类：新药，即未在美国上市的药品；仿制药；改良型新药，即在已批准药物基础上的改进。

在新一轮药品审评审批改革中，2015年7月30日公布的文件也指出，“严格控制改变剂型，改变酸根、碱基，以及改变给药途径注册申请的审评审批”；“对上述注册申请，申请人需证明其技术创新性且安全性和有效性，以及与原剂型比较具有明显优势。凡无法证明具备上述优势的，不予批准”。

业内流传的药品注册分类讨论稿显示，中国新的化学药注册分类将分为5类：“创新药”；“改良型新药”；“仿国外已上市国内未上市药品”；“仿国内已上市药品”；“国外已上市产品申请在国内上市的药品”，适用于进口申请。

虽然新的分类办法尚未落地，但业内人士认为，新的药品分类很有可能进一步靠近国际惯例，向创新药、改良型新药、仿制药三分法靠近。

但这也引发了新的争议，按照《改革药品医疗器械审评审批制度的意见》的要求，新药被界定为“未在中国境内外上市销售的药品”。而在药品注册分类讨论稿中，创新药被界定为“含有未在中国境内外上市销售的结构明确的具有生理或药理作用的化合物”，业界称之为“全球新”。

药监部门有意提高中国新药的含金量其意可嘉，但过高要求的“全球新”则可能脱离了中国的实际情况。

虽然中国医药市场体量巨大，但人均消费有限，市场并不成熟，且药品评审速度明显慢于欧美，一般来说国外药企不会将中国市场作为首选上市国，甚至一些国内企业一旦研发出具备国际竞争力的产品，也会先到欧美市场上市。在这一市场环境下，“全球新”可能沦为“空中楼阁”。

另一种声音认为，正是因为外企目前不愿意在中国首发上市，“全球新”更多会是国内企业来争取，一定程度上也可以保护暂时无法与跨国药企竞争的国内企业。

一部分外资药企则担心，在“全球新”概念下，外企在国内分装的专利药品可能变身为“仿国外已上市国内未上市药品”的仿制药，既不再被视为新药，也享受不到仿制药的便利。

一位曾在药品审评中心工作过的业内人士解释，仿制药的审评程序和流程会比新药略为简单，上市会比新药更快。但如果一种药品未在中国上市，药品审评人员对其资料了解有限，一般还是会按照新药的标准来进行评审。随着中国药企走向海外市场的越来越多，一些业内人士也指出，未来中国企业在海外率先推出具有国际竞争力产品，再回到国内时，也会遭遇上述尴尬。

从me-too药物到创新药物

事实上，“全球新”并非今天才有的概念，在2007年版药品分类办法中，“1.1类新药”即需要满足两个条件：一是未在国内外上市销售的药品；二是通过合成或者半合成的方法制得的原料药及其制剂。

2008年到2015年，中国有260种1.1类新药进入评审流程，其中有11种成功上市，11种正在申请上市，140种正在进行临床试验，另有98种正在申请临床试验。

抗癌药品埃克替尼就是其中的典型代表。它从研发到2011年上市，前后经历了十年左右的时间。截至2015年中，它才进入北京大部分医院，仅在浙江、青岛等部分省、市进入医保目录。

在北京市场，埃克替尼的价格要比同类进口药品便宜三分之一，疗效基本相当，销售策略也与竞争企业基本差不多。2014年埃克替尼的市场规模超过7亿元，今年有望突破9亿元，全国有1万多名患者在服用该药物，患者规模与主要竞争对手基本持平。

埃克替尼的成功，激发了中国新药研发的融资热情。丁香园 Insight 数据库显示，1.1类新药的申报量从2010年的69件增加到2014年的155件。

这一波药品创新风潮主要来自两方面的推动。一是医药风投资本出现，药物研发的产业链渐渐形成；二是一些原本在国外大型药企工作的专业人士纷纷回国创业。另外，国外药企在中国建立研发中心。他们把国际成熟的药物研发商业操作模式引入中国，甚至直接带回了一些前期研发成果。

但也需要看到，中国的1.1类新药大多数属于me-too药物，其研究要点是找到与突破性药物化学结构相似、但不受专利保护的相似新化合物。最好新化合物在药物活性或药代动力学方面比原研药表现更佳。一旦研发成功，me-too药物化学结构也同样可申请专利保护。

药渡经纬董事长李靖指出，“最近15年，中国新药探索实际上是me-too药物到创新药物的15年。”

一位曾经参与多个me-too药物研发的人士指出，因为一些成功企业的示范和资本介入，me-too药物研发在中国开始成为“一种成熟的简单技术”。借鉴原型药物的化学结构，研发者“通过药物化学的手段修饰已有的结构而获得专利”。

me-too新药研发成本较低，远远低于突破性新药动辄十几亿美元的研发成本。这似乎适合刚刚起步的中国新药研发企业和投资者。

当然，me-too药物在中国的成长，跟中国的市场环境有关系。日本、韩国就没有类似中国的me-too药物。由于国外企业研发的突破性新药在中国上市较晚，部分甚至要晚十年左右的时间，给中国企业研发留下了一定的空间。突破性新药在日本、韩国和欧美市场几乎同步上市，挤压了两国国内企业研发me-too新药的空间。

一旦中国药监部门加快审批，me-too药物的短板将会非常明显：疗效上要跟欧美专利药比拼，价格上要跟仿制药竞争。如果这类新药不能在市场上迅速站稳脚跟，前景也不会太乐观，埃克替尼的成功并不容易复制。

即使是中国新药典范的埃克替尼，其面临的市场竞争正在日趋激烈。埃克替尼研发耗时十年才得以上市，上市之初无法顺利进入医院，只能经由药店销售，市场准入耗时太长。

它的两大主要竞争产品在中国的专利保护期将会在2016年上半年到期，国内多家企业目前已经在申请仿制药。

何需四道门槛

中国医药市场有多达5000家企业，产能已然过剩，且在很长一段时间，这一格局难以发生根本性变化。更重要的是，新药身份在中国市场并不单纯是药品分类那么简单。

绿叶制药注册总监由春娜指出，中国的医药企业对于药品分类可能过度焦虑。她解释说，药品分类关系到审评的速度、审评费额度、上市招标定价、医保目录、国家重大专项支持、科研经费申请、企业的免税优惠等。

国家发改委在药品定价上放手之后，省级招标成为药品价格形成的关键环节。仅以药品招标而言，一般会分两到三个质量层次。不同质量层次被认定为质量存在差别，招标最终定价自然也会不一样，而证明药品的质量层次往往需要市场知名度、技术指标、产品认证等。新药身份作为一个重要的参考指标，企业无法不予看重。

因此，一些业内人士担心，如果新的药品注册分类办法执行，为了争抢新药身份，国内药企会去转攻“创新药”和“改良型新药”，甚至出现类似“3.1类新药”堵车的情况。由于国内me-too新药研发的产业链初步形成，市场上的成功品种也指引出了方向，资本市场的关注也相当高，这种可能性确实存在。

药品注册分类只是一个指挥棒，企业怎么行动暂时不可知。如何避免“按下葫芦浮起瓢”的尴尬，责任又回到政府部门。

中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会执行总裁卓永清坦言，新药在中国的上市要经历四道门槛，第一道门槛是“注册审批”，第二道是“进入医保目录”，第三道是“省级药品招标”，第四道门槛则是“医院准入”。

一般来说，企业在一期或者二期临床试验阶段去申请专利，获得固定专利保护期。如果市场准入时间拖得太长，实际上压缩了专利期，就是在摊薄企业的利润。这势必会影响到企业的创新积极性。

因为四道门槛存在，即使获得批准注册，一种药品进入中国的医院市场被患者使用可能还需要1年－5年的时间，埃克替尼就经历了这样漫长的等待。卓永清举例，同样情况下，中国香港地区仅需要2个－3个月，同为发展中国家的泰国也只有6个－9个月。

四道门槛基本上是一视同仁，不仅仅是针对外企产品，同样也困扰本土新兴创新企业。

其实，监管部门本来只需按照每个产品的特性提出审评技术要求，而不需要背负其他压力。新一轮药品审评审批改革正在推进，中国药品审评审批势必会提速。

至于医保目录遴选、药品招标、医院准入，则是更深层面的问题了。