□ 聂日明/文

教育资源分布不均的一个最明显的表现就是大城市的“学区房”房价。因学区房房价上涨而形成的优秀教育资源的高准入门槛，成为了城市教育资源分配不平等的一个主要来源。

为了落实公共服务均等化，实现义务教育资源的均衡配置，近几年从中央到地方，尝试了公办学校标准化建设、校长教师交流轮岗、不准过度考核学生能力、不设重点学校重点班等手段，解决学区带来的教育资源配置失衡，但效果都不显著。教育均等化有两个层面：第一，投入均等，财政对每个学生的教育经费支出是相同的；第二，产出均等，每个学生的学业水平是相同的。教育投入包括硬件、师资等，政府对学生教育的投入可以用每生教育经费来描述，教育投入均等也就是把财政对每个学生的投入是相同的，落实到每个学校、区县、地市就是生均教育经费相同。

生均教育投入不可能相同

中国财政对义务教育的支出是照顾供给方（学校、教师）而不是需求方（学生、家庭），学校的硬件水平和教师的薪酬由政府统一规定，是固定成本，能相同的只有生均公用经费。这意味着每个学校的拨款规模是相对固定的，只能通过调整学生的多少来控制生均教育经费，学校之间的经费始终会存在差异。

同时，教师的薪酬差异较小，不能很好地体现绩效差异，学校的学风，声誉也无法用生均教育经费来衡量，这些都会维持学校间的教学水平差异，在财政补贴供给方、教师事业编制的体制下，很难改变。因此有人提出让义务教育最关键的可流动资源流动起来——校长教师交流轮岗。

师资流动可以保证教育资源投入的均等化，日本要求教师在同一所学校工作不得超过五年。但师资、管理人才只是保证教育品质的必要条件，而不是充分条件。好老师要有好学风、好领导、好家长、好学生才能发挥作用，才有利于他们评职称、拿奖金。骨干、优秀教师被轮换到学风较差且外来务工人员子女较多的学校，他们又有什么动力去好好教学呢？

事实上，师资轮换更可能体现的是领导意志，不可避免会有寻租，大家会为了进优秀学校而行贿。近年日本也频频出现教育人事诉讼、对长官意志的批评。更要看到，日本整体经济发展水平很均衡，学校硬件高度标准化，教师轮换的地理范围也很小，这是日本可以实施教师轮换的前提条件。而中国当前区域发展不均衡，教育投入受行政干扰较强，师资轮换过程很难保证公平。

教育结果不可能平等

学生成绩可以提高有两个原因：学校的投入和老师的教育；家长的投入和学生的努力。好学校不仅在于优秀的师资、学风和硬件，更在于好学校的“择校”机制。加州大学圣地亚哥分校的Julie Cullen、密歇根大学的Brian Jacob和芝加哥大学的Steven Levitt等2006年发表了一篇文章，他们利用芝加哥公立学校系统的抽签入学学生的数据发现，学生较好的学业表现，如升学率、考试成绩，主要是优秀生源本身导致的，学校本身并不为学生学业带来额外的贡献。

中国以前的择校费、今天的学区房和部分以成绩或能力测试作为入学依据等方式，将有意愿提高子女成绩的家长遴选出来，保证了家庭对教育的投入。事实上，“择校”的家庭也更可能具有一般人看不到的潜质，如重视教育、认真努力的天赋，而这些因素才是学生成绩的决定性因素。

所以，即使保证财政对每生教育投入是均等的，也无法阻止部分家长对学生的“过度”投入。在公立学校中，教育投入绝对均等后，学生学业水平差异的因素就转移到家庭和学生本身。学区制的出现本来是为了取消考试入学带来的教育竞争，但学区制减轻了学生因考试带来的竞争，产生了家长购买学区房的竞争。从入学考试制变为就近入学制，学生入学的压力从学生（考试）转移到家长（买房）身上。

教育均等化的目标不仅难实现，代价也惊人。教育均等化的理想状态是高质量、均等化，尤其是学生学业水平相同。但均等化的努力一定会造成低效率，因为学生的成绩不可能一样，为了避免竞争，义务教育一般放弃或减弱对学生的学业水平测试。没有排名就没有激励，学生、家长、老师、学校都会怠工。区域间教育均等化降低了地区间竞争，财政也会降低对义务教育的投入。

在美国、日本等强调教育均等化的国家，义务教育质量下降明显，被决策层所关注，有一些家庭也因此而放弃公立学校，转向私立精英学校。陷入低质量教育均等化陷阱的教育体系，其改革也很艰难，长期脱离竞争的公立学校教师，有很强的动力去抵制可能出现的以学生绩效提高教师教学表现的激励政策，因为这会让教师之间出现竞争，增大压力。

我们需要看到，教育均等化面临的最大挑战在于社会是竞争的，我们希望学生在义务教育阶段不竞争，到高中、大学和社会再竞争，只能是一个美好的愿望，不可能实现。竞争不在孩子们之间发生，就会在家长之间发生。

改进义务教育的筹资机制

当然，这并不意味着现有政策没有改进空间。中国教育投入不均等首先体现在省级区域间，2011年，北京小学生均教育经费为18494元，天津是13398元，河北省仅为4233元，北京是河北的4.4倍。长三角区域要好一点，上海小学生均教育经费是17398元，江苏是8479元，浙江是7469元，上海也高达浙江的2.3倍。中央政府每年对地方政府有高达5万亿元的财政转移支付，应该有所作为，以常住人口为基数，按区域间经济发展水平测算生均教育经费，利用转移支付，抹平区域间生均教育经费的差异。

其次，区域内财政对教育投入的不均等，补贴供给端的财政支出模式是原因之一。如果将财政投入直接补贴给需求方，就可以解决这个问题，教育券是这种思路的代表性方案。政府向适龄学生发放相同面额的教育券，保证政府对每生投入相同。学生按就近原则选择附近的学校就读，折抵学费，学校、教师为了获得教育券必然会提高教育质量，最终形成竞争性的义务教育市场。

最后，学区房源于就近入学，但缺乏美国那样的公共服务筹资机制作为配套，使得中国出现了教育经费来自于公共财政（所有纳税人），但优秀教育资源却被少数人（学区房家庭）享受的现象。要解决这一错位，除了前述教育券制度以外，还可以征收房产税作为教育经费的主要筹资来源，让学区房家庭的支出（房产税）可以匹配收益（优质学区）。省下来的钱，政府可以给低收入家庭额外的教育补贴，缩小因家庭教育投入差异带来的结果不均等。

作者为上海金融与法律研究院研究员