□ 李曙光/文

中共中央提出关于“十三五”规划的建议，其中有一个非常重大的理论突破，就是提出中国未来五年到十年的新发展观。新发展观强调完善发展理念，重点是破解发展难题，增强发展动力，厚植发展优势，提出坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的新理念，这是一个非常重大的理论突破，也是对于未来五年到十年的中国发展所构筑的一个新的理论体系。

过去30多年的中国法治改革，是从传统计划经济的政策向市场经济法治转型。根据新的发展理论，未来五年到十年，中国的市场经济法治也应加速转型为“发展型法治”。

笔者认为，市场经济的“发展型法治”，包含八方面内容。

一是“发展型法治”强调建设法治政府。

“十三五”规划建议提出，在2020年法治政府基本形成，同时提出运用法治思维和法治方式推动发展，建设法治经济和法治社会。这是新的法治发展观。

中共十八届三中全会《决定》专门提出要发挥两个作用，一个是市场在资源配置中的决定性作用，一个是发挥好政府在市场当中的作用。三中全会《决定》之后，四中全会《决定》提出建设法治国家。

这次“十三五”规划的思想实际上是这个思路的延续，特别强调政府不要像以前那样做全能政府，政府要扮演它应该扮演的角色。

新的发展观下更加强调政府依法行政、依法执政，依照宪法和法律来治国理政，完善整个社会治理体系和国家治理体系的现代化。“十三五”期间，要加快相应的行政法律法规的完善与修改，重点要完善《行政诉讼法》及其司法解释，同时把行政问责制落到实处并使其常态化。

第二，“发展型法治”强调保护产权就是保护发展。这次“十三五”规划建议中关于产权保护有多条论述，其一强调“十三五”期间的目标是产权要得到有效保护，产权不仅要保护，而且要有效。推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。“十三五”规划建议特别提出要实施创新驱动发展战略，创新发展很大程度上就在于对知识产权和创新的智慧产权如何保护的问题。发展型法治一定是保护智慧产权、知识产权的法治。

“十三五”规划建议特别提出要依法保护企业家财产权和创新收益，这是新的提法。以前没人注意企业家的财产权有什么重要性，实践中，侵害企业家合法权益的现象屡见不鲜，中国经济发展离不开企业家，如果不能激发企业家精神，不能保护企业家合法的财产权，那么中国经济发展的动力和后续劲头是缺乏的。

“十三五”规划建议里特别提出要构建发展的新体制，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度和人才培养引进使用的机制。“十三五”期间，在产权保护方面，下一步重点是要加快起草《民法典》的工作，并重点做好《税收基本法》、《房产税法》、《遗产税法》的立法工作，修改《个人所得税法》，使这些关系到公民及企业财产权的立法充分博弈，反映民意。

第三，“发展型法治”强调优化企业法治发展的环境。“十三五”规划建议特别提出优化企业的发展环境，开展降低实体经济企业成本行动，减轻企业负担，完善公平竞争，促进企业健康发展的政策和制度，激发企业家的精神，要优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，发挥消费对于增长的基础作用、投资的关键作用和出口的促进作用。

其中优化企业法治环境很重要的一点是限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项。

另外，就是减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。

三中全会、四中全会也提出要建立保证交易履约的环境，现在市场的信用主要是对于合同合约的遵守。“发展型法治”强调要建构一个更加具有信用的法治环境。“十三五”期间，重点是修改《价格法》，完善《合同法》，让市场的价格信号机制更加完善，发挥合约履行对商业交易的正向激励功能。

第四，“发展型法治”强调构建开放的市场法治发展体系。“十三五”规划建议提出形成对外开放的新体制，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，提出加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，打破地区分割和行业垄断的格局。提出全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争。完善境外投资管理，健全对外投资促进政策和服务体系。有序扩大服务业对外开放，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入。

一个开放的体系一定是反垄断的经济体系，反经济性的垄断和反行政性的垄断。发展型法治很重要的一点，是要构建一个更加开放的营商环境，更加统一的市场，更加便于自由交易的市场。“十三五”期间，重点是制定《自贸区法》，修改《外商投资法》，完善《反垄断法》及其实施，对国企垄断和价格垄断要建立可诉机制。

第五，“发展型法治”强调要清扫发展过程中的市场垃圾。“十三五”规划建议提出要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法来化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制。中国经济经过30多年高速增长后，近几年经济增长率下滑比较快，现在经济下行压力加大，在这一过程中，出现了一批“僵尸企业”，就是很多应该退出市场的主体没有退出市场，构成对正常市场经济秩序的威胁。

对于这批企业，最近中央提出要依法、规范、有序地让它们退出市场。三中全会、四中全会《决定》中提出要完善企业破产制度，“十三五”规划建议提出要完善市场退出机制，都是要建构一个有信用的市场经济，清扫发展过程中的市场垃圾。“十三五”期间，重点是修改完善《企业破产法》，制定《个人破产法》，建立地方政府支持处理“僵尸企业”的机制，鼓励法院受理破产案件，让公平竞争、优胜劣汰的市场规律发挥功效。

第六，“发展型法治”强调要构建发展过程中的现代经济风险，金融风险控制的体制机制。“十三五”规划建议中重点提出金融改革、金融开放的问题，要建立双向的金融业的开放，要建立双向的资本市场的开放，要健全商业性、开发性、合作性和政策性金融机构体系。提出要加快金融体制改革，提高金融服务实体经济效率，扩大民间资本进入银行业，要积极培育公开透明健康发展的资本市场，推进股权和债券发行交易制度改革。这是以前没有提过的。

习近平在“十三五”规划建议说明中特别提到原来的“一行三会”监管制度，不适应现在混业经营格局，要改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理。

“十三五”期间，有两项重点工作，一方面是要推进金融改革深度开放，另外就是要防止金融风险。

防止金融风险，很重要的两点，一是建构一个现代金融监管的体系，包括混业监管体系。“十三五”期间，重点是建立混业金融监管委员会，加强和改善金融宏观调控，统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行，并防范金融风险，维护金融稳定。

另外一点就是要推动一些金融法的完善，同时加快修改《贷款通则》，起草《金融机构破产条例》。包括目前正在推进的利率市场化、汇率市场化、人民币国际化的法律问题，以及“十三五”规划建议专门提出来让民间资本进入银行业，应做相应的法律修改。

存款保险条例实际上是为未来银行业的市场竞争，为银行业的开放，为利率市场化与劣质市场主体商业银行退出市场打下一个法治的基础。发展型法治要建构一个现代的经济风险金融风险防控体系。

第七，“发展型法治”强调要啃下中国发展中的硬骨头，就是国企改革、国资改革，这是中国发展中不得不迈过的一道坎。我们30多年的改革，一直把国有企业、国有资产的改革作为改革的难点、重点、焦点问题，“十三五”规划建议专门提出要深化国企改革，分类推进国企改革，完善国资管理体制，以管资本为主加强监管，防止国资流失，健全国有资产合理流动的机制，推进国有资产布局战略性的调整。

现在的国有资产管理体制更加强调国资委要归位，国有资产监督管理部门，不仅是国资委，还有财政部和发改委，相应的政府部门要权力归位，不能既当婆婆又当老板。国有资产监督管理部门就是一个管资本的老板，不要再当婆婆了。鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好地激发非公有制经济活力和创造力。“十三五”期间，重点工作是修改《企业国有资产法》，落实深化国企改革指导意见及发展混合所有制意见的政策。

第八，“发展型法治”强调要为发展提供司法保障。“十三五”规划建议中也有一些新提法，如要“完善对权利的司法保障，完善对权力的司法监督”，这是对应的关系。

前面提到的改革，包括十八届三中全会《决定》中提出的360项改革任务和四中全会《决定》提出的180项改革任务，“十三五”规划中涉及到的许多非常具体的任务，都要靠公正独立的司法体系来发挥它的功能和作用。

“十三五”期间，重点是整体推进司法改革，完善法官员额制改革，全面推进以完善司法责任制为核心的司法体制改革，推动解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，切实提高司法公信力。

作者为中国政法大学研究生院院长、教授、博士生导师