□ 张思平/文

在新的一年里，社会各界都希望改革取得更大进展，特别是国企改革，因为国企改革是中国经济体制改革的核心环节。去年9月，中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《意见》），明确了国有企业改革下一步的方向，是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。虽然大家对这个文件的解读和认识并不完全一样，但总的说来，它为下一步的国企改革提出了一系列的改革目标和举措，为深化国企改革提供了依据。

一

在《意见》当中有两点是非常值得肯定的：一是继续坚持把发展混合所有制经济作为我国经济制度的基本目标。这说明国有企业改革继续坚持了产权主体多元化的基本方向，使国有企业在产权改革方向上还没有发生大的逆转，为继续推进国企改革提供了重要的依据；二是提出了完善国有资产管理体系，实现国有资产管理从“管资产”向“管资本”转变。从一定意义上讲，这是国有企业改革在理论和实践上一次质的飞跃。如果真能实现使国资委从管企业，管人、事、资产向管资本转变，将是国有资产管理体制的一个重大的突破。

国有企业改革的上述两个基本方向，不仅为国有企业改革和发展本身提供了基本方向和依据，而且也为民营资本的发展提供了广阔的发展空间和历史机遇。

首先，民营资本是混合所有制改革的粘合剂。通过民营资本和社会资本的参与，打通各种所有制资本融合的通道，让公有制和非公有制你中有我、我中有你。第二，民营资本投资也是国有资产管理从“管资产”向“管资本”转变的桥梁。民营资本通过多种形式，尤其是通过股权投资基金方式，利用它在资本市场和投资产业链上的优势，使国有资本通过股权运作、价值管理，有序进退，更好地促进国有资本合理流动，实现保值增值，促进国有企业从“管资产”向“管资本”转变。没有大量民营资本、社会资本的股权投资，就不可能实现国有资产资本化、证券化、市场化，国有资产管理就不可能向“管资本”实现真正转变。

我们说混合所有制的改革和国有资产管理体制的改革为民营资本的发展创造了广阔的空间。这只是理论上的，但实际工作中，《意见》出台几个月以来，民营资本参与国有企业改革不热情，积极性不高，个别知名民营企业家甚至公开讲不愿意参与国有企业改革。到目前为止，并没有形成大量民间的、社会的股权投资基金涌向国有企业，促进混合所有制改革迅速发展的局面。为什么会这样？我觉得，主要问题不是民营资本、社会资本本身的问题，也不是资金不足的问题，而是国有企业改革自身的认识、理论、思想、政策等方面的问题。

二

围绕民营企业参与国有企业改革，有哪些认识和理论问题需要我们进一步解放思想、实事求是地解决？从深圳国企改革的实践来看，我认为有十个方面的问题需要我们进一步深入研究和大胆探索。

1.要进一步增强民营企业和社会资本参与国企改革在政治上的安全感

这几年，中国越来越多的有钱人移民到美国、加拿大、澳大利亚等发达国家和地区。据有关内部研究报告，资产上亿元的民营企业家中移民或转移资本的所占比例还是相当高的。不管是移民也好，转移资本也好，其原因是多方面的，如国外的教育问题、医疗问题、环境问题、食品安全问题、养老保险问题等等，也有极个别可能涉及一些更加复杂的原因。但是总体上讲，更多的是因为民营企业和社会资本在国内缺乏安全感以及必要的法律保护。

改革开放以来，党和国家对待发展民营企业在理论和政策上已经取得了非常大的进步，但是对民营企业、民营企业家在党和国家政治生活方面定位还不明确。比如，《意见》中非常明确地提出，国有企业是党和国家事业发展的重要的物质基础和政治基础，这毫无疑问是对的。但是文件没有明确民营企业、社会资本在党和国家事业发展中的政治地位。它们是不是也是党和国家事业发展的物质基础和政治基础？如果不是的话它们又是谁的物质基础和政治基础呢？

我认为，经过30多年的改革开放，民营经济事实上已经成为党和国家事业发展的重要的物质基础和政治基础。比如深圳市，作为全国改革开放的窗口，深圳民营经济发展迅猛，无论在深圳市的税收收入、企业数量、就业员工，还是GDP总量方面，民营企业都占了绝对优势。在深圳的经济发展中涌现了一大批没有国有资本参股的国内外知名大型民营企业，比如拥有数万名员工的腾讯，拥有17万名员工的华为，拥有18万名员工的比亚迪，拥有35万名员工的顺丰等等。这些企业都是深圳乃至中国经济的顶梁柱。在深圳，民营企业家担任市人大代表、政协委员的有150多位，担任全国人大代表、政协委员的有几十位，他们在参政议政、人大监督等方面，为深圳的政治文明、民主法治作出了很大贡献。从深圳改革开放的历史和经济社会发展的实践来看，民营企业实际上既是党和国家事业发展的物质基础，也是党和国家事业发展的政治基础。不然怎么能够解释深圳改革开放所取得的巨大成就呢？怎么解释深圳为党和国家作出的重大贡献呢？怎么解释邓小平同志讲的“深圳姓社不姓资”呢?

特别需要指出的是，深圳市场经济发展比较成熟，在深圳民营企业家群体当中，有的是来自最基层的打工者，有的是科技人员下海创办科技企业，有的是在国有企业工作过的营销人员、管理人员，有的是党政机关工作人员下海创业等等，他们在激烈的市场竞争中奋力拼搏，经历了千辛万苦，无数坎坷，艰难创业，克服了无数难以想象的困难，才创造了优秀的民营企业。他们都是在党和国家培养下成长起来的，都拥护党的改革开放政策，也是党的改革开放政策的受益者。他们是中国改革开放和现代化建设的重要推动力量，绝不是党执政的对立面。

2.制定更加公平的政策，保证民营企业和国有企业在市场竞争中规则平等

现在政府在制定各种政策的时候，总认为国有企业会天然地、模范地、忠实地执行政府的各项产业政策、各项监督法律法规政策等等，而对民营企业执行政府的法律法规和政策天然地不放心。因此，政府在制定各项法律法规和政策时，在涉及发展国计民生的产业、重大基础设施项目、资源开发战略性产业时，对民营企业的要求会更高，门槛会更严，甚至干脆把民营企业排除在外，实行国有企业垄断，认为只有国有企业垄断经营才是最可靠的。在实践中普遍存在着不同市场主体机会不平等、规则不平等。虽然国务院出台了一些关于支持民营企业发展的意见、条例等，但是在实施过程当中还没有完全落实，“玻璃门”现象比较普遍。

实际上，根据深圳的实践，在执行政府的政策法规时，民营企业未必比国有企业做得更差。

深圳这些年来，随着高新技术产业的发展，一批民营高科技企业在国家有关部门的支持下，已经进入了军工产品、航天技术、重要资源开发、城市大型基础设施建设。它们在经营中都能严格遵守国家的有关法律法规，接受有关部门的监管，在维护国家安全，保护消费者利益方面，都做得很好，受到国家有关部门和消费者的欢迎。从深圳的实践来看，企业经营行为能否保护消费者的利益，能否有利于国家的经济安全和国家整体利益，关键在于政府和监管是否到位，而不在于产权的权属和企业所有制性质。倘若政府部门监管不到位，即便是独资的国有企业也不能很好地维护消费者的利益和国家的经济安全。这方面的例子太多了。

3.对民营企业和社会资本参与国有企业改革要更有信任感

现在党和政府一些部门和同志有一种意识，认为在国家需要的关键时刻国有企业能够冲得上、靠得住，而对民营企业不够放心、不够信任。当然国有企业在国家遇到的重要、关键时刻确实发挥了重要的作用，那么是不是民营企业在国家出现重要的问题或者是关键时刻就不能发挥重要作用呢？从深圳的实践来看，完全不是这样的。在深圳，在党和国家需要的时候，国有企业和民营企业都是维护国家安全、社会稳定的重要力量。深圳有大量的民营企业，它们在维护国家安全，保障国家利益方面并不比国有企业做得差。比如，华为为了保障国家的利益，腾讯为了保证社会稳定，顺丰为了维护国家的安全，都做了非常多的工作。

在深圳，绝大多数民营企业在把企业经营好的同时，不忘履行企业的社会责任，不忘回馈社会。在历次市里组织的救灾赈灾、帮困扶贫等活动中，往往是民营企业慷慨资助。深圳民营企业中，历年捐赠上千万元的很多，上亿元的也不少，有的被国家和省评为“慈善家”，在社会上赢得了很好的声誉，而一些国有企业由于受各种条件的限制，在这方面表现得比较吝啬。

那反过来是不是国有企业都可以在关键时候冲得上、靠得住呢？也未必。前一段证券市场出现股灾时，救市的国家队中的国有企业表现怎么样呢？是不是都履行了国家的社会责任？关键的时候是不是成了社会稳定的重要保障呢？未必。

4.应当保护民营企业和社会资本参股国有企业的合法权益，提高它们的话语权

发展混合所有制经济过程中，要求民营企业和社会资本参股国有企业，有的可能参股的多，有的可能参股的少。在这个过程当中，民营企业无论参股多少，都按市场规则办事，使民营企业和国有企业同股同权，要让它们享受同样的权利。但事实未必如此。比如说参股，按照股份应当给民营企业参股方相应的发言权，并按照股份比例，该给人家董事会席位给席位，应该让人家派副总、总经理的要给人家派，要保护参股方的合法权益。但是事实上很多的民营企业参股国有企业，没有得到相应的权利，这样的例子太多了。比如说深圳一家国有上市公司，民营企业在二级市场上收购了其大量股份并成了第二大股东，按照股份比例应该在董事会占两个名额，但最终这家国有企业连一个董事会席位也没给人家。国有企业可以有无数个理由损害参股的民营企业和社会资本合法权益。这样的话，民营企业和社会资本怎么有积极性参与国有企业改革？怎么能更好地发展混合所有制经济？

5.依法依规决策，保障民营企业参与国有企业改革的决策权

现在民营企业参与国有企业改革面临的一个最重要问题，就是企业的决策权到底是归企业董事会还是企业党组织。这次《意见》当中提出，改革必须坚持党的领导，这是国有企业改革必须坚持的政治方向和原则，党组织要在企业有法定的地位，这当然是对的，国有企业改革和发展肯定不能够脱离党的领导。但问题是，在体制上企业既然是混合所有制，决策到底是企业董事会说了算，还是企业党委说了算呢？目前，不少国有控股企业在开董事会之前先开党委会，然后在董事会上走走形式，民营企业作为小股东派驻的董事代表根本没有话语权。民营企业和社会资本参股国有企业后，是企业的董事会权力大还是党委权力大？企业重大决策是董事会说了算，还是企业党组织说了算？如果是党组织对重大问题有最终决策权，参股的民营企业的合理权益如何保证？再如，国有企业要坚持党管干部的原则，民营企业按股份委派的企业高管，要不要国有企业的党组织考核、任命呢？类似这些问题不明确，不按市场规则解决，参股的民营企业和社会资本怎么能放心呢？怎么能调动它们发展混合所有制的积极性呢？

6.民营企业和社会资本参与国有企业改革的比例、数量，要按照市场规则办事，不要把一些具体问题政治化

按照《意见》规定，混合所有制在不同企业没有绝对股权比例的界限，民营资本在商业类的国有企业中可以参股也可以控股，根据双方意愿，民营资本可以投资1％的股权也可以投资99％的股权。但是实际上仍然有少数人思想僵化、陈旧，甚至有一些政治化的观念，尤其现在理论界，个别人还在强调要防止国有企业改革中的私有化现象，提出国有企业改革不能搞私有化。这个观点对不对呢？理论上也许可以讨论，但在实践上无法把握。按照这些理论，国有企业的改革无法操作、无法推进。什么是国有企业改革私有化？是民营企业参股国有企业股权占30％算私有化？还是占50％算私有化呢？一个行业中民营企业的比重多少算私有化？一个地区民营企业的比重多少算私有化？像深圳的税收、GDP、就业数字中，民营企业的占比早就已经超过了50％，甚至达到了80％，那是不是深圳市已经私有化了呢？所以说股权投资就是股权投资，混合所有制就是混合所有制，股权占比该多少就是多少，按照市场规律办事，按照双方的意愿和规矩办事，不要把一些问题政治化，不然会带来很多问题。如果天天讲国有企业改革防止私有化，那民营企业谁还敢参与国有企业改革呢？

7.按照市场规则确定国有资产价格，不要把“国有资产流失”的帽子沉重地压在民营企业身上

过去在国有企业改革和产权转让过程当中，由于规则、程序还不健全，没有按市场化、公开化的原则进行国有企业改革，也出现一些官商勾结和国有资产流失的现象。但是这些年来，随着国有企业改革的规范，已经逐步形成了一套国有企业资产转让过程中的评估、转让、交易等比较完善的程序。在这种情况下，尽管国有企业产权转让可以完全按照规定的程序来做，但在实践中仍然随时有可能被扣上“国有资产流失”的帽子。这是因为，虽然《意见》讲了，国有企业产权转让的价格按市场公允值来计算，但资产的市场公允值每天、每时、每刻都在变化。因此，从事国有企业改革的同志和参与国有企业改革的民营企业家仍然随时面临着国有资产流失的无端指责和告状，承担着极大的风险。

在深圳，我亲自经历了一个很典型的例子。2003年左右市国资委转让了一家国有上市公司的股权，当时按照市场规则进行了规范的资产评估、公开邀标、竞争性谈判、市场估值等程序，最后将股权卖给了香港一家上市公司。两年以后，有人上告到中纪委、国务院国资委、证监会，说这个企业的股权转让使国有资产流失了20个亿，要求严肃追究有关人员的责任。怎么回事呢？一是因为上市公司股权转让的当时上证指数只有1000多点，股票价格比较低，过了两年以后上证指数涨到了4000点、5000点，公司的股价也随着涨起来了；二是因为转让时深圳房价很低，土地价格低， 但等到2005年、2006年，深圳的土地、房子一下值钱了，翻了几倍。告状的人用转让时的股票价格、土地价格同两年后的股票价格、土地价格相比，说国有资产转让流失了20个亿。最后中纪委、国务院国资委组织调查组，召集了全国几大会计师事务所的会计师重新评估，最终的结果还是当初转让的资产价格是符合市场价格的。假如不是中纪委、国务院国资委亲自组织调查组，谁来为从事国有企业改革的同志和参与国有企业改革的民营企业家说句公道话呢？他们的下场会如何呢?

因此，国有资产价格要按照市场规则确定，如果动不动就扣“国有资产流失”的帽子，对国有企业和民营企业都是很大的阻碍，民营企业中谁还敢参与国有企业改革呢？

8.国有资本参股民营企业后，要保障民营企业的合法权益和经营自主权

《意见》规定鼓励国有资本以多种形式入股非国有企业，大力发展混合所有制。这当然是对的，但问题是，要防止国有企业入股民营企业后，以维护国有产权利益为由，把国有企业一套管理制度和规定延伸到参股的民营企业中去，从而干预了民营企业的经营自主权。目前已经发生了一些情况，比如，虽然控股的大股东不是国有企业，一些国有企业参股民营企业的比例也不太大，但有的国有企业以维护国有资产的安全为由，要求民营企业按国有企业的一套规章制度、监督办法来处理有关事情，有的不断对参股的民营企业进行资产评估、监督审计，甚至连对国有企业领导干部要求的八项规定都要民营企业家去遵守，要求民营企业家不能高标准请客吃饭，不准打高尔夫球等等。这种做法无疑破坏了民营企业内部的运行机制，侵犯了民营企业的经营自主权。现在这是发展混合所有制过程中需要警惕的一个非常现实的问题。

9.建立民营企业和社会资本参与公益性国有企业的合理补偿机制

《意见》指出公益性的企业可以独资，也可以推行主体多元化，原则上是国有控股，但也可以引进民营企业、社会资本来参股，这是非常正确的。实际上，混合所有制企业提供的公共服务在很多情况下比国有独资企业还要好。比如深圳的供水、公交、供气等国有企业都是多元化的产权结构，这些企业的服务质量比原来的国有独资企业要好得多。但问题是按照《意见》规定，国有资本对公益性的企业不考核利润，只考核成本、质量、安全保障等项指标。这样做对保障市民的公共利益当然是有利的，但是民营企业参股后，怎么保障它们合法的收益和合理的利润呢？没有合理的利润保障，民营企业怎么会参股公益性的国有企业的改革呢？

我过去遇到过类似的问题：深圳一家水务企业，引进了一家法国著名的水务跨国公司参股，承诺人家按照市政府确定的公用事业监管条例的规定，使企业的投资回报率达到6％。结果国外公司参股后，水价比较低，企业的投资回报率只有2％。为此法国方面找政府反映，希望调整水价以达到6％的承诺，但当时国家发改委发文：鉴于全国物价形势，要求各地水费一律停止涨价。同时，按照国家价格主管部门要求，关乎民生的水、电、气要涨价都需要举行听证，但在听证会上所有市民几乎都反对涨价，水价没有合理调整实质上是损害了国外投资者的合法权益，损害了政府的信誉。这个问题到现在都没有很好地解决。

如果因老百姓反对不能通过价格调整来保障投资者合法权益的话，政府就应该通过财政补贴的方式来解决。但在实践中，财政补贴也往往不到位。例如，深圳对混合所有制的公交企业的财政补贴，公交公司往往求爷爷告奶奶好几年补贴也到不了位。这种政策怎么能够鼓励民营企业参与国有企业改革呢？

因此，政府需要根据合理的利润水平，建立一套稳定可靠、补偿合理、公开透明的补偿机制，不能让民营企业的投资来承担政府的公益性支出。

10.要进一步解放思想，真正实现从“管资产”向“管资本”转变，把企业推向市场，为国有企业的改革创造更好的环境

《意见》提出，国有资产管理要从“管资产”向“管资本”转变，这是一个重大突破。“管资本”与“管资产”有着根本的不同。“管资本”涉及的是资本布局、资本运作、资本增值、资本安全等等，不涉及管理具体的企业的人、财、物。实行“管资本”后，应当把企业推向市场，企业具体的国有资产的经营权、管理权，企业人、财、物的管理等都由企业按照市场规律来办，这样才能真正把现在的管国有企业、国有资产的管理机构变为管国有资本的管理机构。像新加坡淡马锡控股公司一样，哪个企业赚钱投资哪个企业，所投资的企业的人、财、物、资产完全市场化运作。

要实现这一点，可不是容易的事，可不是简单地成立几个投资运营公司就能解决的。深圳国有资产管理体制改革的实践已经说明了这一点。深圳在上世纪90年代初到2003年以前也是按照“国资委（国资办）-资产经营公司-企业”三个层次的模式建立了国有资产管理体制，但由于没有把企业推向市场，还是按行政方式来管理国有企业，因而并没有达到预想的目的，更谈不上从“管资产”向“管资本”转变，反而形成了“老板加婆婆”的层次过多、效率低下的格局，最后不得已只好取消三个层次的管理体制。

从“管资产”向“管资本”的转变，会涉及到国有企业改革一系列重大问题，需要逐一调整和改革，比如不管企业的具体人了，现在讲的党管干部的原则就要重新定位，企业的领导人就不能按现行管理体制，由组织部来考核、推荐、选拔，应由董事会从市场挑选，不转变观念、解放思想，这一条能做到吗？现在有些地区，包括深圳，在企业领导的管理上不是继续坚持市场化的改革，而是向后倒退，想重新回到按照组织部门管党政干部的方式来管国有企业领导人的思路。再如，不管企业具体事了，企业领导人的薪酬应该根据市场机制来定，为什么现在国家有关部门还在按行政的办法，制定国有企业领导人员的薪酬管理办法呢？类似这些问题多得很，如果这些问题不解决，就不可能真正实现向“转资本”转变，也就不可能为民营资本参与国有企业改革创造更好的环境。

三

中央有关国有企业改革的文件非常好，为国有企业改革提供了很好的方向，同时也为民营资本提供了更广阔的领域，提供了历史的机遇。但是，要实现这样一个目标，要发挥民营资本在国有企业改革的作用，要促进国有企业改革的发展，仍然有很多理论问题、认识问题、政策问题需要进一步研究，还需要进一步地解放思想，实事求是，真正把国有企业改革搞好。

作者为深圳创新发展研究院理事长