□ 陈龙/文

随着经济增长速度放缓，我国在经济社会发展中将会遇到诸多更为尖锐、更为复杂的矛盾和问题，并相互交织在一起，增加了解决问题的难度。在这种情况下，国家能力的强弱以及解决问题的方法和思路，成为我国能否持续、健康发展的关键。

为此，我国须高度警惕“低能力国家陷阱”，增强防范的积极性和主动性，保障经济社会有序平稳转型和持续健康发展。

转型国家成败的根本

转型国家发展史表明，一个转型国家的发展水平、经济社会运转状况以及最终能否转型成功，依赖于国家能力状况。

转型通常是指由传统社会向现代社会转型，也包括在经济体制上由传统经济、计划经济向市场经济转型。

在转型中，如果政府引导和控制经济社会发展变化的能力不足，就会使经济社会运行产生诸多问题，甚至可能会破坏社会结构的稳定性，从而导致经济停滞、社会混乱，即跌入了“低能力国家”陷阱。

在表象上，这一陷阱集中表现为两个方面：

其一，“弱质社会”——社会秩序失常或混乱。政府的组织、动员以及应对变化的能力较弱，不能及时有效地处理各种经济社会问题，导致社会秩序失常或混乱。

其二，“低质市场经济”——市场经济运行质量较差，出现种种弊端。比如，价格、竞争等机制极不完善，资源配置效率低下或扭曲，从而使国民经济陷入混乱。

“低能力国家”陷阱是转型国家面临的一个最具迷惑性和最具危害的陷阱。20世纪非洲和中亚、南亚等地一些国家出现的贫穷、疾病、腐败、食品安全、毒品、恐怖主义，乃至社会动荡，大都是由于跌入这一陷阱所致。

美国学者福山在其《国家建构——21世纪的国家治理与世界秩序》一书中提出：“国家建构与限制和弱化国家职能构成一对矛盾，把这对矛盾提上第一要务的位置，可能会使某些人惊呼为荒诞。在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。”

奥尔森在其《权力与繁荣》一书中指出，“贫困社会的最大挑战不是资源的缺乏，而是它们很难组织大规模的活动，特别是政府活动。”相反，“东亚四小龙”等一些成功转型国家和地区，无一不是在政府转型和能力提升方面采取了有效措施，避免跌入“低能力国家”陷阱，保证了转型的平稳和有序，使经济社会发展进入了相当长的繁荣期。

在我国，由于整个经济社会转型是由政府主导的，政府能力状况成为国家有序转型和市场经济有效运转的关键因素。长期以来，我国之所以能够取得飞速发展和巨大成就，政府发挥了至为重要的作用。

然而，政府在某些方面的能力不足和欠缺，没能很好解决经济社会发展中出现的一些问题，这一现象值得高度警惕。例如，现在备受社会诟病的食品安全、环境污染等问题，就是政府在这些领域责任和能力弱化的表现——政府在保护合约、惩罚合约破坏者以及应对负外部性中没能充分发挥应有的作用。

因此，随着诸多改革和政府转型深入推进，我国更需高度警惕“低能力国家”陷阱。

避免放权与集权的失衡

转型国家之所以容易跌入“低能力国家”陷阱，关键一点就在于转型国家的政府极易患上“功能性障碍症”，即政府的职能不能得到有效发挥，无法保证经济社会有序、稳定转型。产生这种功能性障碍症的原因，主要来自于两个方面：

一方面，政府职能的调整不能及时应对转型的变化和需要。经济社会转型，本身就是对政府的一个考验，首先需要政府自身实现转型。由于转型是一个新旧交替的过程，经济社会结构、功能的分化与变动，必然要求政府的结构、功能以及作用方式和领域等随之而变化、调整，以解决在与市场、社会关系中出现的“越位”和“缺位”问题。如果变化、调整不能随之到位，就可能出现功能性障碍，也就是政府权力的调整与现实需求相脱节，制约了政府功能的有效发挥。

另一方面，公共权力的天然特性和市场机制内在的局限性。政府所行使的公共权力，具有寻租、过度使用等天然潜在缺陷。“绝对的权力引起绝对的腐败”。缺乏有效监督的公共权力，则容易引发腐败、渎职、不称职等诸多问题，导致政府能力下降。

此外，市场机制具有内在的局限性。市场充分发挥作用需要一定的前提，如对现代市场体系的统一性、开放性、竞争性和有序性的要求。但这些条件很难得到完全满足，因而会出现市场失灵。市场失灵不仅存在于资源配置领域，如公共品、外部性、规模收益递增、风险和不确定性等，也存在于经济稳定领域和收入分配领域。这些因素，必然会降低市场经济运行质量和效果。

严重的功能性障碍，就会导致“低能力国家”陷阱。引发功能性障碍的深层次原因，集中可归结为政府职能调整中的放权与集权的失衡。经济社会转型，带来了社会整个运行系统的转变，必然要求政府职能做相应调整。

一方面，为了发挥市场的作用和调动社会积极性，政府需要调整自身的行为边界，退出一些领域，适当下放一些权力，消除公权对市场和社会发展的抑制因素。

另一方面，需要政府适当集中一些权力，强化其在市场体系建构、维护产权与契约、保障社会平稳运行等方面的职责，提升其治理能力，为市场配置资源提供健全的制度体系和公正的外部环境。这就意味着并非要求政府简单的退出，而是要求其“进退并行”，成为一个有为的高效政府。忽视任何一方面，都很难形成高质量的市场和社会运行机制。

然而，对于政府在何种领域以何种方式发挥作用、究竟该退出何种领域以及如何退出，并没有放之四海而皆准的标准模式。进一步而言，政府简单放权或退出之后，并没有辅之以能力提升为核心的集权，会不会出现更为糟糕、更难控制的局面？

长期以来，由于我国被认为是一个强势政府，在经济社会领域拥有较强的权力，在应对放权的呼声中，如果把握不好放权的内容和幅度，就会造成目标定位的模糊与行为摇摆，使公共权力出现失衡与错位，从而削弱国家能力。这也就意味着，如果政府的放权与以提升能力为核心的集权没能有效结合起来，即放权与集权出现了失衡，就容易患上“功能性障碍症”，导致“低能力国家”陷阱。

以简政放权与提升能力有机融合

当前我国的经济社会发展与转型，既是经济社会结构一种整体、根本性的变革，也是各系统之间相互作用、相互影响、相互促进和制约的过程。为了防范“低能力国家”陷阱，需要在简政放权的基础上，加强能力建设，实现放权与集权的动态平衡。

具体而言，应着重抓好以下四个方面：

其一，继续推行“清单”管理，实施简政放权。完善包括权力清单、责任清单和负面清单在内的清单管理机制，在进一步推动行政审批事项的取消和下放、降低市场准入门槛、为市场主体“松绑”的基础上，规范和明确政府的权力边界和职责范围，激发市场活力。实现从强势政府到有为高效政府、从管控思维到治理和法治思维的转变，在缩减和调整政府职能范围的同时，将着力点放在增强包括制度产品在内的公共品和公共服务的供给、保障市场主体的权益以及维护市场和社会秩序上来，提升政府能力。

其二，顺应全球化纵深发展的趋势，提升宏观经济管理能力。全球化将整个世界卷入统一进程之中。随着生产要素流动，特别是金融全球化，使我国发展面临的不确定性和不可预测性增强，这对我国的宏观经济管理能力提出了新的更高要求。在当前形势下，我国不仅要调整贷款存量结构和债务结构，优化财政、金融、产业等宏观政策，完善促进创新的激励机制，支持国民经济转型升级和结构调整，而且要考虑到政策的传递性和外部性，增强应对全球风险的能力。为此，需要树立全球思维，在开放资本账户、汇率市场化、金融监管等方面采取更为稳健的改革措施，防范各类风险。同时，拓展国际财经协调与合作的范围和深度，推动全球经济治理规则改革，促进全球资源配置公平与效率融合。

其三，完善制度及惩戒机制，培育市场契约精神。市场是在法制和惯例基础上运行的一种制度，良好的法制、健全的交易制度、明确的交易准则以及市场主体权利的保障，都是市场有效发挥激励和配置作用的前提。但是，无论法制的建立与完善，还是惯例、契约精神的培育，绝非一朝一夕能完成，而是一个较长的制度与文化的构造过程。在此过程中，不仅需要继续完善制度，削弱市场机制内在的局限性，而且还要加大惩戒力度，打击各类违法、不正当的市场行为，维护市场公正和社会诚信。

其四，缩短国家与公民之间的“距离”，构建韧性、可控的社会稳定机制。缩短公民与国家之间“距离”，不是一味地削减政府在社会领域的权力——限制政府权力虽然必要但不能从根本解决这一问题，而是需要培育负责任的政府和负责任的公民，构建“政府-社会”新型合作关系。为此，需要搭建有效平台，在公共生活中形成一种开放的、充满活力的“意见形成”过程，通过利益调节、追求激励相容（共融）与公共利益，逐渐走向公共理性，并在社会合作的价值理念、方式等诸多方面达成共识，从而在政府与社会、权力与权利、公域与私域之间形成良性的互动，为社会构筑稳定的运行机制。

作者为财政部财政科学研究所研究员