□ 冯帅章/文

在中国经济转型的当下，教育才是真正的“供给侧”。对于国民教育的投资乃是最有价值的长期投资之一。“教育控人”目的是否得当，手段是否有效，可能带来何种长期不利影响，都值得进一步思考。

最近两年特大城市收紧了“流动儿童受教育”的相关政策，流动儿童入学门槛显著提高，导致京沪两地小学入学率连续下降。在层层下达的严控大城市人口增长的目标下，政府通过限制流动儿童在当地入学，以减少未来的新增人口，甚至倒逼外来人口回流。但是人口控制是否真的必要？“教育控人”是否是实现人口控制目标的恰当选项？这些问题都值得商榷。人口控制不应以牺牲一代人的教育为代价。

特大城市要控制人口吗？

毋庸讳言，我国特大城市目前面临巨大的人口压力。但中国特大城市人口真的是过多了吗？根据上海交通大学陆铭教授等学者的研究，京沪两地的人口密度与许多世界特大都市相比并不算大。按照地理经济学的集聚效应，在我国资源向沿海城市特别是京沪为代表的特大城市倾斜的基本态势下，人口将进一步向这些地方聚集。因此，京沪作为中国最大的城市，目前的人口规模完全有可能更大。

人口过多是一个相对概念，如果城市接纳能力与人口数量相匹配，就不存在“过多”。现阶段许多大城市所经历的问题，很大程度是由于计划经济时代的诸多体制和规划已经不能适应当前大规模城市化的现实而造成的有效供给不足。这些问题应该通过改革现有体制，以促进发展而非限制发展的方式来解决。拿教育来说，目前的公共教育资源在特大城市确实显得不足，但这很大原因是我们的教育规划没有考虑到人口流入的因素。学校建设、师资配备等以户籍人口为准，导致教育资源不均的问题。

此外，人口控制的另一个目标是调整人口结构。特大城市偏好留学归国人员等高端人才，但城市的发展同样离不开低技能人员的贡献。而且源于经济学中的互补效应，高技能人员催生对低技能人员提供的服务的需求。排斥他们无疑将推高许多服务项目的收费，甚至影响城市的正常运转。

人口流入对于特大城市保持较为合理的年龄结构极其重要。对于特大城市来说，户籍人口老龄化程度明显大于常住人口老龄化，相对年轻的流动人口能够缓解整体老龄化问题。按照户籍人口来看，京沪60岁以上人口占总人口比例在2014年分别为23％和29％，已经大大超过国际通行的10％的老龄化社会的标准。从这个角度来看，特大城市应将人口流入视为宝贵的资源而非负担。

“教育控人”是最佳选项吗？

即使政府需要进行适度的人口控制，也有“教育控人”以外的诸多政策工具可以使用。例如政府可以“以业控人”，通过产业结构的调整，自然而然地转移出劳动密集型企业；还可以“以房控人”，通过对群租等违规居住地的核查，提高一部分流动人口在特大城市的居住成本。当然，在采用“以业控人”或“以房控人”等调控手段时，一定要以市场为主，以法律为依据。而且这些政策本身是否合适，也有待进一步讨论。

但“教育控人”之所以不好，是因为其对儿童可能产生严重的负面影响。如果流动儿童因为更严格的入学要求不能在流入地上学，很有可能回到老家成为留守儿童。而留守儿童在成长关键期面临父母的缺位，容易产生种种心理问题。根据2010年的数据，全国18岁以下流动儿童大概有3610万，而留守儿童更是高达6100万。大量留守儿童的存在，无疑和我们目前城市针对流动儿童的教育政策高度相关。同样，流动儿童因不能上学而辍学或长期留在幼儿园，则更是会影响他们一生的发展。当前不适当的政策造成的后果将是长期且无法弥补的。不仅仅是流动儿童本人和他们的家庭将受到影响，可能我们整个社会都需要在未来为此买单。

“教育控人”的另一个后果是导致目前主要招收流动儿童的民办民工子弟学校出现生存问题，从长期来看会进一步加剧教育资源的不足。尽管民工子弟学校质量一般低于公立学校，但经过多年发展，在社会各界的关注和政府的支持下，相当一部分学校质量已大有提升。我们在上海的研究发现，由于上海近年来对民工子弟学校的生均补贴，民工子弟学校学生成绩与公办学校学生成绩差距有了大幅度的缩小。在这样的情况下，如果进一步提高流动儿童的入学门槛，导致许多质量不错的民办民工子弟学校因为生源减少而难以为继，这不仅仅是一种资源的浪费，也会进一步缩减城市的教育资源潜在供给。

最后，通过“教育控人”来实现特大城市的人口控制目标，其效果究竟如何，也是值得进一步观察和研究的。人口流动符合洼地效应，绝大部分流动人口进入大城市是因为这里的工作机会。通过外力控制将这些流动人口赶出去，是一种计划经济时代的思维方式。我和合作者在上海的研究发现，流动儿童从民办随迁子女小学毕业后，有很大比例因为不能进入上海的初中就读而回老家。然而这些儿童的父母却只有大概10％也同时离沪回家，大部分成为了留守儿童。一项基于北京的研究也发现，民工子弟学校被关停并不会增加在其中就读的学生和他们的家长离开北京的概率，“教育控人”未见得有成效。

解铃还需“供给侧”

解决流动儿童的教育问题，堵不如疏，还需从所谓的“供给侧”入手。一是现阶段应增加而非限制学位的供应。一方面，公办学校应进一步对于流动儿童开放，尤其是在城中心区等公办教育资源仍有富余的地方。另一方面，有必要延续以往对于民工子弟学校包容扶助的政策，切忌盲目要求民工子弟学校达到公办的标准。政府应充分理解对于教育的梯度需求，对于流动儿童而言，即使不能进入城市公办学校，能够进入质量略逊的民工子弟学校仍不失为一个非常不错的选择。此外，政府也需要放开针对流动儿童的民办中学、职业中学等。

二是厘清流动儿童教育经费的收支对应关系，确保教育供应的可持续性。大量流动儿童的涌入可能给特大城市在一定时期内带来财政上的挑战。除中央财政需转移支付一部分这些流动儿童的教育费用外，考虑到地区教育经费的差异，流入地政府也可通过向雇用外来人员的企业征税，允许民工子弟学校向学生收取一定的学杂费等方式，来解决经费不足的问题。当然，在财政资金充裕的情况下，像上海一样，对于符合条件的民办学校直接进行生均经费的补贴，也是一个行之有效的好办法。

三是未雨绸缪，通过长远的规划来增加长期供给能力。人口流动和大规模城镇化进程已经成为中国发展的新常态，中央也明确提出要加快农民工市民化进程，扩大有效需求。因此，地方政府在进行教育规划时一定要有远见，把这些不具有本地户口的常住人口的需求充分考虑进去。在学校建设、师资培养、升学通道等等方面提前规划，尽量创造条件以便于有朝一日进行难度更大的高考制度、户籍制度等方面改革。

作者为暨南大学经济与社会研究院院长