□ 马亮/文

最近，中国各级政府都在紧锣密鼓地制定“十三五”规划方案，为接下来的五年设置一系列的发展目标。这些目标会被分解到下一级政府部门，并以年度目标责任考核的形式贯彻落实。能不能按期足额达到目标，就成为考核和问责政府绩效的关键依据。

和多数目标设置一样，政府不仅要完成自己设定的目标，而且要和兄弟政府竞争。在上行下效的官僚体制中，各级政府都铆足了劲要完成上级委派的目标任务。因此，一个值得关注的问题是，政府是如何设置和调整目标水平的。

增长目标的设置逻辑

在最近的一项研究中，笔者以中国省级政府设置的经济增长目标为例，对此进行了分析。在GDP主义压倒一切的政治体制内，经济增长率是衡量政府绩效的关键指标，发展经济也被视为各级政府的头等大事。在年初的政府工作报告中，各级领导干部都会设置经济增长目标，并在下一年监测和评估。省级政府设置的经济增长目标差异很大，不同年份的目标水平也有很大变化。

为了解释这一现象，我们收集了2000年-2012年31个省份的数据，发现政府设置的目标水平受到三大因素影响。政府在设置和调整目标时，会“向后看”、“横向看”和“向上看”。

首先，政府会“向后看”，即依据去年的表现来设置目标。研究显示，政府去年设定的目标越高，今年设置的目标也会越高，反之亦然。与此同时，如果政府去年实现了目标，那么今年就会提高目标水平，反之则会降低。

其次，政府会“横向看”，我们发现兄弟省份呈现“亦步亦趋”的效仿和攀比现象。一个省份的兄弟省份设置的目标越高，它就会设置越高的目标，反之亦然。如果一个省份去年的经济增长率超过了兄弟省份，它已经超前对手并有了竞争优势，就会相应放慢步伐而设置较低的目标。但如果它比兄弟省份的表现差，则会提高目标以追赶上去。

最后，政府会“向上看”，我们发现中央政府设置的目标会影响省级政府，但是作用方向是相反的。当中央经济工作会议调整了经济增长目标，省级政府却会反其道而行之。垂直而下的央地关系并没有让省级政府屈从于中央政府，而是导致了“诸侯经济”的竞争格局。

绩效差距与目标设置

前景理论发现，多数人是风险厌恶的，当预期的损失与收益是相等时，人们对损失的反应程度大于对收益的反应程度。研究者们在政治选举中也揭示了类似的负向偏差现象，即公民对政府绩效低下的批评程度比对政府绩效改进的支持程度更强烈。换句话说，人们将政府干得好视为理所当然，但却会通过投票惩罚干得不好的政府。那么，政府在目标设置时，是否会有类似的行为？

从绩效反馈的角度而言，政府与自己的过去比较，被称为历史绩效差距。政府与兄弟辖区的表现比较，被称为社会绩效差距。绩效差距是有方向的，负向的绩效差距代表政府比自己过去或兄弟辖区表现得更差，反之亦然。

对省级经济增长目标的研究发现，当政府达到了去年设定目标时，正向的历史绩效差距推动政府提高今年的预期目标。反之，负向历史绩效差距则推动政府降低今年的目标。而社会绩效差距的作用方向同历史绩效差距恰恰相反。当政府去年的经济增长率超过了兄弟辖区时，正向社会绩效差距会推动其降低今年的目标。但负向社会绩效差距则恰恰相反，会推动政府提高目标。

我们发现无论是历史纵向比较还是同行横向比较，负向绩效差距对目标设置的影响都远大于正向绩效差距。换句话说，政府在没有达到目标时，会更大程度地提高目标。当政府达到自己的目标或超过竞争对手时，它也会调整目标，但其程度远不如没达标的情况。

政府不是孤立地“向后看”和“横向看”，而是会同时考虑两个方向的绩效信号。因此，两个绩效反馈的信号是否一致，会导致微妙差异。当二者一致正向时，政府达到了去年的目标并超过了兄弟辖区，此时的绩效反馈会推动政府降低目标。当二者一致负向时，政府没有达到去年的目标，经济增长率也低于兄弟辖区的，此时政府会提高目标。

当二者不一致时，政府设置的目标更微妙。如果政府实现了去年的目标，但经济增长率低于兄弟辖区的，此时它会提高目标以迎头赶上。如果政府没有实现去年的目标，但其经济增长率超过了兄弟辖区的，此时政府也会提高目标。换句话说，当绩效信号不一致时，政府没有偏重正向绩效差距而“自我强化”，政府反而对负向绩效差距过度反应并“拉响警报”。这就说明地方政府有很强的竞争激励，一旦表现不好就快速响应。

如何设置增长目标？

就政府设置和调整目标来说，有几点值得关注。首先，中国“经济过热”的根结与绩效信号对地方政府的强力刺激作用有关。由于多数情况下政府都能完成自己设定的目标，因此提高目标就成为其当然之选。我们看到地方政府时时保持警戒状态，一旦未达标就会过度反应。这有利于实现政府预定的目标，但也可能造成一些政府部门为达目标不择手段，使政府付出太大的达标成本。

其次，上级政府设置的目标可能在下级政府出现走样或扭曲现象，而这往往是上级政府所无法控制的。中央政府的许多宏观调控政策无法落地，同经济增长的惯性和地方政府的自主性有很大关系。政府目标一旦设置，就可能成为“脱缰的野马”而难以驾驭。因此，政府在设置目标时应慎之又慎，避免出现“层层加码”的恶性竞争现象，以至于目标无法实现或出现不择手段的恶劣后果。

最后，中国官方经济数据有其合理性和真实性。我们发现省级政府在某些年份的确没有实现经济增长目标，如果他们可以操控乃至捏造的话，就不会报告未达标的数据而“丢面子”。换句话说，我们应该承认中国官方统计数据的真实性，尽管它不是尽善尽美的，并且的确存在一些弄虚作假的现象。

由于不同层级的政府间存在严重的信息不对称现象，因此应进一步加强政府数据管理，逐步提高政府信息的透明程度，以利于政府监督和社会问责。目标设置是一项专业性很强的工作，政府应尊重专家学者在其中的研判作用，做好各项目标的预测工作，设定合理的目标取值范围。政府在设置目标时应留有余地，使目标有一定的弹性空间和调适范围。与此同时，应对各级政府设置的目标进行规制，避免设置高不可攀的目标，或者无须努力就能实现的过低目标。最后，政府应在规划执行中期评估目标的实现潜能，并结合实际执行情况进行微调。

作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授