□郑新业/文
“十三五”规划提出，要深化财税体制改革，目标之一，就是优化税收结构与支出结构，进一步理顺中央和地方收入划分，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。
改革必有因果。那么，当前财政体制下的税收结构和“央地关系”有哪些特点？中国财政体制面临着哪些挑战？又将如何完成上述改革目标呢？
当前财政结构与央地关系
上世纪80年代末至90年代初，中国财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。正是这场财政危机，推动了1994年的财政体制改革，所形成的分税制延续至今，在动员、筹集公共资金方面卓有成效。
有观点认为，分税制“穷了地方，富了中央”，但事实上，上述逻辑并不成立：通过中央上收税率、税基以及税收减免的决定权，分税制有效解决了地方竞争引发的税收流失问题。
在财政收入方面，中国税收收入占比不高，这一点常常为人忽视。目前对中国财政体制的研究存在诸多误区，其中之一就是仅仅依赖财政部门的统计口径，而忽略社会保险基金、土地出让金这两大块政府收入来源。以财政收入合计（包括税收收入和非税收收入）、社会保险基金收入、土地出让金收入三者总和作为“大财政”收入进行分析，可以发现，税收收入的比重并不高，从2012年的数据来看占“大财政”收入的57.76％。在税收收入中，占比最高的三项税种是国内增值税（22.4％）、企业所得税（15.5％）与营业税（12.6％），而在美国等发达国家财政体系中占有重要地位的个人所得税，仅占税收收入总额的5.6％，难以发挥调节市场的作用。值得注意的是，在美国等发达国家，个人所得税由劳动所得税和资本所得税等组成，而中国尚未对资本所得收入征税，个人所得税实际上变成劳动所得税。
在支出方面，中央政府基本上保持政策制定者的角色，支出责任主要由地方承担。除国防之外的公共服务基本都由地方政府提供，社会保险基金更是由市级及以下政府自主运营。从一般预算口径来看，2012年地方政府收入占比52.09％，中央政府收入占比47.91％；在支出方面，地方政府占比85.10％，中央政府占比14.9％。从大财政口径来看，2012年地方政府收入占比为67.75％，中央政府收入占比为32.25％；在支出方面，地方政府支出占比87.33％，中央政府支出占比12.67％。
支出责任下沉意味着庞大转移支付。数据显示，2008年的转移支付已经超过2.2万亿元，目前转移支付数额估计在3万亿到4万亿元之间。从2008年的全国数据来看，中央对地方政府支出贡献在50％以上的省份共有21个。
那钱花到哪儿去了呢？从近年的全国数据来看，中央财政投入占比最高的是国防；地方政府投入占比最高的是教育、社会保障、就业以及农林水事务。
综上所述，由于收入上移，支出责任下放，“央地关系”主要由“中央政府制定决策”、“巨额转移支付”，以及“社会保障自收自支”三个核心内容构成。
从单一目标到多重挑战
上世纪90年代仍然是改革开放初期，当时的首要目标是增加资本存量和劳动供给，引进技术，而1994年的财税体制切中时弊，为化解当时的财政危机、推动经济增长和社会进步起到了巨大的作用。但是，如今中国已进入了发展新阶段，政府面临的任务发生了根本性变化，1994年延续至今的财税体制无法应对当下诸多问题，亟待改革。
当然，保持经济增长，进一步提高供给能力，仍是新时期的首要任务。尽管中国经济总量已跃居世界第二，但是不管从人均GDP还是从其他基本指标来看，中国仍然是一个拥有很大贫困人口的发展中国家。
除了经济增长，中国还面临着前所未有的挑战。第一，在经济结构转型关口，预防并调控经济波动成为决策者必须面对的问题。过去30年的高速发展，是和发达国家合作，与发展中国家竞争，以低税率、完善的基础设施、低廉的劳动力为优势，成为“世界工厂”。而现在，中国已进入了与发达国家直接竞争阶段，除了高铁、定位系统和军火，还有金融、体育、医疗等各个领域的竞争。在这种竞争环境下，风险和不确定性大大提高。同时，中国经济发展面临的主要问题已从供给不足，转变为总体不足与阶段性、部分产能过剩并存。这种经济结构的转型，使得经济波动更为频繁，危害极大。因此，合理的财税体系应当能够为政府提供干预风险的工具。
第二，目前中国贫富差距日益扩大、收入分配高度不均，如何缩小收入差距已成为政府要优先处理的问题，当前财税体系恰恰恶化了这一差距。通过重新计算收入再分配后的基尼系数，我们发现，经过税收和财政补贴调整后，大部分地区的基尼系数反而变大了，只有少数地区的收入分配不均得到稍许改善。
第三，如何预防和治理环境问题是新时期亟待政府处理的又一议题。污染使得经济增长成果大打折扣，人们往往“左手拿钱回家、右手掏钱买药”，引发巨额医疗卫生开支。而持续恶化的居住环境，也是社会动荡的源头，近年来，与环境相关的信访数量和街头抗议急剧上升。此外，目前中国的二氧化碳排放量已经超过美国，成为全球头号排放国，这也使中国在国际谈判中大受牵制。
当前财税体系的问题
形象地说，1994年的财税改革主要解决了“饼不够大”的问题。而现在，政府“促增长”的单一目标变成了多重治理目标，现行财政体制在收支结构、中央地方财政安排，以及信息收集能力等方面存在问题，使其难以胜任上文提及的其他三项任务。
从财税层面来看，中国政府规模过大，不仅高于韩国、希腊等，也远超美国、日本和澳大利亚。数据显示，中国的政府收入一直持续增加，至2010年，政府规模占GDP的比重为33.7％。若财政支出用于基础设施建设、补贴研发资金等，那么政府规模扩大将有利于经济增长。但如果应用不当，政府规模的扩大也会降低资本和劳动力的回报，从而阻碍经济增长。从这个意义上来说，目前财政收入下滑并非意味着重大危机，财政收入下降了，整个体系运行的效率可能反而上升。因此，稳定政府规模，以避免过高的税收对经济增长的负面影响，才是新时期政府必须正视的问题。
从收支结构来看，中国的税收结构以增值税和营业税为主，个人所得税占比较低，遗产与赠与税和环境税缺失，不利于经济波动的预防和调控，以及收入分配差距的调节，环境税的缺失不利于污染治理。
改善收入分配不均离不开“限高和托低”，一个累进的个人所得税体系搭配一个完善的福利体系，能够有效缩小收入分配差距。而在中国目前的财税体系中，没有对超级富豪征收的遗产税和赠与税，个人所得税占税收收入比重极小，且尚未对资本所得进行有效征税。目前大量“富二代”的存在，一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的产物。
根据发达国家的经验，个人所得税是对抗经济波动、拉动经济发展的重要工具。以美国为例，美国的个税包括劳动所得税、偶然所得税、资本利得税等，是美国税收的主要来源。以2013年为例，个税收入占美国全年税收收入的52％，为拉动经济，美国最常用的是临时性减免个人所得税；而中国的个税仅是劳动所得税，且在中国的总税收中占比非常小，只有5％左右，就算实行个税完全退税，也起不到拉动经济的作用。
在支出侧，中国低保和失业保险水平过低，起不到“托低”的作用。并且，在地方政府负责制定低保标准的情况下，收入水平越低的地方，政府财力少而穷人多，往往低保水平愈低。从2015年的数据来看，全国城市、农村低保月人均标准分别为439元、255元（月人均补助水平分别为298元、139元）。城乡低保水平最高的上海，月人均标准为790元；而在广西南宁，城市低保标准只有每月250元，农村低保标准更是低至每月103元。政府无法从支出侧“垫高”低收入者。值得注意的是，目前中国还缺少对贫困家庭，尤其是贫困儿童的专项安排，以至于儿童得不到足够的营养和教育，使得 “穷二代”大量存在。
值得注意，目前失业保险完全与失业前收入脱钩，给付标准过低，难以起到衰退时期帮助失业者、稳定消费并防止经济螺旋式下滑的作用。显然，这对预防和调控经济波动是不利的。
从央地关系来看，在当前财政体制下，收入上移，支出责任下放，对经济波动的预防调控、收入分配差距的改善以及环境污染的治理都带来了负面影响。就预防和调控经济波动而言，中央地方间的财政关系是造成税收“自动稳定器”作用甚微的第二个重要原因。一旦出现经济萧条，美国最常用的应对工具是个税退税，从而减少消费需求下降的幅度。而在中国，个税退税的操作成本全部由当地地方政府承担，退回来的税收又并不一定会在当地消费，因此地方政府没有动力通过退税工具拉动经济，应对波动。
就缓解收入不平等而言，所得税由地方政府征收，这种安排严重制约了地方政府“限高”和“托低”的能力。出于对企业和人才流失到邻近地区的担心，地方政府在所得税上的征收努力会大打折扣。因此，地方政府对“限高”缺少足够强的动机。在“托低”方面，由于一个城市内部存在人口流动，县级政府不愿意提高本地的福利水准，以避免追求较高的福利标准的人口流入。在这样的背景下，依靠地方政府解决收入分配问题是不现实的。
现行的制度安排同样不利于污染的预防和治理。在污染治理职能被赋予地方政府的情形下，由于污染标准高低和污染治理强度直接影响企业的产量和利润，企业利益受损，会有离开现所在地的动机，进而影响所在地政府分享的税收收入。因此，各个地方政府有降低污染标准和执法力度，扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。此外，在一些上下游地区，治理污染的成本由上游地区承担，好处却是下游地区获得，使得上游地区政府缺少激励去治理污染。
另外，现行财政体制安排中，社保体系主要由市级及以下政府负责，实现自收自支，相当于全国共有300多个地方“社保公司”。这种高度分散的社保体系，对劳动力市场的有效运转、养老体系的可持续发展，以及地区差异的缩小都产生了严重的负面影响。可以说，没有统一的社保，就没有成熟的市场经济，因此社保应该由中央政府运营。从总体来看，全国社保基金尚有盈余，但是地方差距极大，有些“保险公司”早就入不敷出，难以运转。而且人口流入越多的地方，由于流动人口中年轻人占比高，收大于支，“生意兴隆”；而人口流出地的基金收入大幅减少，而支出却不能减少，基金压力极大。因此，在社保基金由地方政府运营的体系下，富的更富，穷的更穷。目前，社保甚至已经成为东莞、广州等地方政府的竞争工具，为了吸引企业投资，地方政府有动机争相降低社会保险中的企业缴纳部分比例。
从基础设施建设来看，目前财税体系缺少全国层面的信息工具，中央政府并不掌握纳税人信息，而地方政府没有动力去给本地退税，所以一旦陷入经济波动，中央政府其实并没有多少工具应对危机，基建投资几乎成了唯一办法。
在收入分配方面，搞好收入分配一方面需要“限高”，需要获取高收入者的收入和财产信息；另一方面需要“托低”，这也需要掌握人们的收入和财产信息以识别真正的低收入者，并据此甄别需要救助的人群。但是，目前征税主要由地方政府负责，中央政府并不掌握个人收入和财产信息，而这些关键信息的缺失，以及财税机关缺少授权等因素，不仅造成税收流失，更是造成政府无法改善收入分配的主要原因。
在污染治理方面，政府也缺乏污染源方面的信息监督系统，因而难以有效地监管企业的污染行为。
财税体系改革方向
那么，中国财税体系改革应该如何进行？我认为，改革应当控制总量、优化结构、增加中央政府职能、投资基础设施，提高政府的执政能力。据此原则展开，有以下几条政策建议。
首先，要控制政府规模，优化税收结构。为了兼顾稳定增长、调控波动、改善分配以及治理污染多重目标，政府的规模和结构都需要做出重大调整。考虑到既要保持政府规模的相对稳定，又要增加新的税种来解决收入分配不均和污染问题，需要调整增值税税率。完成“营改增”之后，将增值税的现行税率从17％降到9％，只有打破这个17％，推进其他税种的改革阻力才会变小。
在收入结构上，完善企业所得税和个人所得税征收制度，这两个税种是政府对抗经济波动的重要工具，应当提高它们在政府收入中所占比重。在收入分配上，新建遗产税与赠与税，用这两个税种减少超级富豪，同时促进慈善基金的发展，而政府收入因降低增值税税率而下降的部分也将由这两个新增税种弥补。在污染治理方面，可以重构增值税税率，将部分含碳产品的税率提高到30％。目前，中国污染治理和二氧化碳减排职权分割，分别由环保部和发改委气候司负责。减碳的政策可以减少二氧化硫排放，而脱硫脱硝的政策，却会增加二氧化碳排放，因此应当把环境治理和碳排放政策合并，设立含碳税，以碳排放政策统领污染治理。
第二，要优化支出结构。作为“自动稳定器”的重要内容，失业保险必须有较大程度的提高。失业保险支出占GDP比重需要从“十一五”期间的0.07％ 提高到“十三五”的0.5％；为了改善收入分配，促进长期经济增长，还必须大幅度地提高城乡“低保”的补助标准，建立贫困家庭儿童补助项目，以解决“穷二代”和贫困的代际传递问题。
第三，调整当前央地关系，建立新型中央政府，其职能从决策转型为直接提供服务。户籍管理职能由中央政府负责，打破地方各自为政局面，建立全国统一的社保体系。污染治理职能由中央政府负责，将现有的环保系统进行垂直化管理，并组建诸如“淮河治理委员会”等覆盖大江河全流域的污染治理机构。
为更好履行上述职能，需要剥离现在属于地方政府的人员，组建“华北”“东北”“华东”“中部”“南部”“西南”“西北”等“区域服务中心”，打破现行省级行政格局，按照经济区域来筹集公共资金、提供公共服务，治理污染等。
第四，建立覆盖全国的社会保障号码和污染信息系统，打造基础设施。为了更好地进行宏观调控、筹集税收、调节收入分配、准确发放退休人员养老金、维持社保资金运转、解决“低保”项目中的“应保未保”和“骗保”等问题，有必要新设统一的社会保障号码。新的“社保号”专门用于金融和财产信息识别，不用于身份证明。同时，复制“金税工程”的经验，建立“社会保障号码工程”办公室，在三年到五年内建立覆盖全国的、由中央政府负责管理的公民信息系统，为宏观调控和收入分配调整服务。此外，为了治理污染，还需在现有农业部、水利部和环保部普查数据的基础上，组建全国污染数据库，为污染治理服务。
作者为中国人民大学经济学院教授、中国社科院公共政策研究中心特约研究员，本文由该研究中心助理周彦整理
