□ 杨志勇/文

2016年，中国拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，3％的赤字率也创下了新中国成立以来的新高。

3％的财政赤字率不会导致中国财政风险，更不会带来财政危机。财政赤字率和债务负担率都在可控范围内。这是近日较为主流的声音，反映出积极财政政策的实施有较为广泛的基础。

在新增长动力尚未成型，国际经济复苏步履维艰的情况下，财政政策将为改革和结构调整托底，通过积极的财政政策与适度宽松的货币政策相机配合，确保经济增速保持在合理区间。从更广阔的视野来理解财政赤字率，对于财政政策的选择不无启示。

如何理解财政赤字率

财政赤字率的高低，是财政收支对比的结果，是财政政策与国家治理目标的综合反映。只要财政赤字存在，就有财政赤字率合适与否的问题。我们可以引进理想赤字率与可接受赤字率一对概念，以期对现实财政赤字率作出评判。理想赤字率应该能够保证财政收支的正常运行，能最大限度地满足经济、政治、社会以及各种公共政策目标实现的需要。

财政收不抵支，才会有赤字。现代国家财政收入的主要形式是税收。税收法定是经济繁荣的重要条件之一。税收法定意味着政府收入来源受到限制，意味着税收收入的取得不能任意而为，市场经济发展所赖以的资本和财产才得以保全。同时，政府支出要受到严格的预算约束。只有经过立法机构批准的预算才能得到执行。

当预算收入不足以满足支出需要时，正常的国家解决财政缺口问题的途径不外乎两种：一是发债；二是加税。加税会形成经常性收入，当支出任务是临时性的，就会导致未来财政收大于支，助长政府浪费。而且，加税要经过较为漫长的立法程序，耗时较长，远水解不了近渴。

相比之下，债务融资可以较快地满足临时性支出的需要，且在支出不需要时，随时核减。正因如此，发债弥补赤字就成为现代国家常用的做法。阶段性提高赤字率，用临时性的债务融资取代永久性的加税，属于政府的临时举措，旨在促进财政的正常运行。

如果一个社会要限制政府活动范围，那么最直接的做法是限制赤字的规模，限制赤字率。赤字率提高通常是应对经济社会运行中新问题的结果。理想赤字率很难达到。退而求其次，可接受赤字率就很有必要。

现代国家赤字率通常是各种因素权衡取舍的结果。赤字率不一定能够达到最优的要求，却是社会可接受的。在理想赤字率无法满足的背景下，政治家的任务应该是让二者尽可能一致，并趋向理想赤字率。

当今世界，不少国家收入下滑或收入潜在增长率下降，支出或因政治压力，或因经济周期或因某些特定的因素而有刚性，支出不能削减，最后的选择只能是提高赤字率，提高债务上限水平。这样选择的赤字率只能是可接受的赤字率。至于提高赤字率，属于饮鸩止渴，还是服补药，只能看之后的表现才能见分晓。

财政赤字率的风险评价

财政赤字率之所以备受关注，是因为它可能带来债务风险。如果债务不能得到正常的清偿，债务风险日积月累，且达到一定规模，那么这就可能引致财政风险，出现财政危机。因此，对债务风险进行监测是必要的。监测需要一整套指标体系。赤字率和债务负担率就是这样的指标体系中最为引人注目的两个。

欧盟设定赤字率和债务负担率的警戒线分别为3％和60％。受影响的不仅仅是欧盟国家，而且波及欧盟以外的许多国家。

中国也不例外。用这两个指标来衡量，中国在大幅度提高赤字率之后，才达到3％的警戒线，而债务负担率即使至今也尚未触线。现实中不乏超过警戒线甚至远远超过警戒线仍然财政正常运行的国家。这些国家不仅仅在欧盟内部，在世界其他地区也不鲜见。

显然，3％和60％都只能作为参考。当年这两个警戒线的确定，不能说没有依据，但更多的是政治妥协的产物。理解警戒线，应该更多地从财政的可持续性视角来看。甚至，我们可以将此视为财政风险的底线思维。

无论现实中赤字率和债务负担率有多高，只要财政运行正常，收入能够保证正常支出的需要，那么这样的赤字率和债务负担率都是可以接受的。当然，它们肯定不是最优选择，但也不会酿成财政危机。

现实中，什么样的赤字率和债务负担率是可以接受的，在很大程度上只能借助于试错法。只要不影响财政运行，赤字率就有上调余地。只要公债能够正常发行，那么债务规模就有扩张的空间。财政政策空间有多大，在很大程度上就与此有关。

由此，在其他条件一定的前提下，一个资金存量较大的社会，发债空间相应较大，赤字率可上调的余地也较大。长期货币发行量保持在较高水平，就容易在社会上累积较多的资金，就会为赤字率的提高提供更大的空间。

显然，底线思维是不够的。市场经济更需要激活市场活力。当公债的挤出效应广泛存在时，市场所需资金如何满足？

挤出效应表现在两个方面：一是公债融资挤占了民间资金；二是公债融资抬高市场利率，导致部分本来应该进行的民间项目无利可图而无法进行下去。尽可能减少挤出效应，让市场资金的效率得到最大限度地发挥，才是赤字率确定的较优参考依据。当市场上的资金过剩时，政府可以通过发债筹集部分资金，而当资金短缺时，政府就不太适合多发债，毕竟市场在资源配置中应该发挥决定性作用。

过去，由于预算法的限制，中国的地方政府不能打赤字，但事实上形成了“没有赤字的公债”。多数地方债以企业债（公司债）的形式存在，但这丝毫不能减轻政府的债务责任。债务负担率的指标值也需要考虑这个因素，才能真正反映债务负担情况。在去杠杆的背景下，PPP让问题变得更加错综复杂。规范的PPP能够实现风险与收益的对称分布。一些不太规范的以PPP形式出现却承诺投资收益的项目，可能增加了政府未来的或有债务负担。

赤字率、债务负担率以及其他反映债务风险的指标的评价，还要注意现实中可能存在的会计技巧问题。政府财务报表可能被粉饰，从而不能充分揭示所有的债务风险。要特别注意指标的可比性，相同国家的纵向比较是如此，不同国家的横向比较也如是。中国的预算稳定调节基金以及一些结余资金的处理，在横向比较中，就要予以特别注意，否则可能夸大或缩小债务风险，不利于科学决策。

中国政府拥有大量国有资产，国有土地和国有资源也大大提升了政府的应债能力。这在评估债务风险和财政风险时，不能不加以考虑。当然，政府资产的变现能力和变现程度，在不同经济社会背景下，都可能发生变化，动态评估就显得很有必要。只要政府资产能够覆盖负债，那么这样的条件下所谓的财政破产问题就很难出现。

从更长时间段评估赤字率

财政赤字率问题的思考，除了短期的应急研究之外，更应该注意从更长的时间段，从财政史和财政思想史的视角来加以分析。

财政赤字的广泛出现从上世纪30年代算起，也不足百年。大萧条后，规模庞大财政赤字且长期存在，不再是稀罕的事。而之前，无论是市场经济国家，还是计划经济国家，都奉行的是财政平衡原则。在那样的环境中，财政赤字更多的是财政运行的被动结果，而不会是政府从宏观经济调控的目标出发所作的选择。

现今世界，财政赤字仍然较为常见。从政治经济学的视角来看，现代国家预算民主体制下，人民喜欢多花钱，多享受公共产品和公共服务，却不愿意多纳税，赤字的出现一定是必然的。但这并不意味着财政赤字就天然具有合理性。放在历史长河中，大规模广泛且持久存在的财政赤字现象，还只是一种特殊现象。

市场经济发展初期，公债利弊就持久进行着。公债到底会不会侵蚀市场上的资本？公债会不会导致政府花钱大手大脚？公债是不是只是左手欠右手的钱？是不是只有外债才是问题？同一问题总是有不同的答案。

在自有资本主义初期，反对公债，也就是不主张政府应该主动选择赤字财政的观点在理论之争中占了上风。而凯恩斯改变了人们对于公债的道德观念。公债融资不再是一种耻辱。相反，有效需求不足时，政府的公债融资恰恰帮了经济的大忙，由此才有了宏观经济稳定。第二次世界大战后，特别是上世纪五六十年代，凯恩斯主义在西方世界的声誉达到了顶点。赤字和公债问题虽然时不时遭到质疑，债台高筑的风险也时不时得到提示，但是，这并没有影响凯恩斯主义的影响。直到上世纪70年代滞胀出现，对凯恩斯主义的质疑，才真正有了社会影响。

讨论财政赤字问题，不可回避李嘉图等价定理。定理成立的严苛条件，决定了政府选择征税，还是选择发债，不会对消费和投资产生影响，几乎是不可能存在的。哪怕后来又有世代交替视角的分析，有王朝效用函数的假定，最多让财政政策效果打折，而无法让财政政策失效。

在货币主义流行的年代，在货币政策几乎取代财政政策的时期，和财政赤字紧密联系的财政政策似乎要退出历史舞台，但是，风水轮流转，21世纪以来，无论是在理论上，还是在现实中，财政政策的重要性正得到重新评估。特别是，财政政策的国际协调前所未有地重要，各国之间财政赤字率的高低之间的相互影响，也必须重新加以审视。

作者为中国社会科学院财经院《财经智库》副主编兼编辑部主任、研究员