□ 刘鹏/文

纵观世界各国的食品安全发展历史，食品安全问题的出现和特征，与一个国家和地区的工业化和城市化进程、态势密不可分。

例如，工业化程度较低的非洲国家主要面临的食品安全风险，来自于新鲜食物腐烂变质和不干净的街头食品；工业化快速进程中的新兴经济体（如中国、印度等）所面临的食品安全风险，主要源自农药的过度使用和环境污染；渐渐步入后工业化社会的欧美发达国家的人们，则更关注先进食品科技（如转基因食品、纳米食品等）所带来的不确定性风险。

同时，工业化城市化进程还对一个国家或地区内部城市和农村地区的食品安全监管体制差异具有很大的影响，中国就是一个最好证明。

近30年来，中国巨大规模的城市化浪潮在推动经济增长，改善人们生活质量的同时，也衍生出了城乡差距日益扩大的社会危机，食品安全问题也不例外。更确切地说，在逐步解决了温饱，中国农村地区开始又面临着食品安全问题的巨大威胁。根据不完全统计，当代中国80％以上的食品中毒事故都发生在农村地区，90％以上的食源性疾病都集中在农村地区，相较城市居民，农民所面临的食品安全问题更加突出。

客观分析，造成这种城乡差距的原因是多方面的，如城乡不同的食品来源渠道、消费结构、购买力以及对食品安全的认知程度等。然而，政府在食品安全监管领域实行的城乡二元分治体制，是形成城乡食品安全鸿沟的重要原因。

那么，目前的城乡二元分治体制是如何体现的？具有哪些具体的特征？为什么能够存在和延续下来？如何能够尽快实施体制性改革，从而使农民享受食品安全国民待遇？

城乡分治的三维透视

长期以来，中国的城乡发展及政府管理水平的差距已经成为一个显性问题。

在食品安全监管领域，经过多年的重组与改革，自2009年《食品安全法》正式颁布实施，中央层面“多部门分段”的监管体制已经基本稳定下来，但是地方政府的监管体制仍然存在一定的差异。同时，即便在同一地区的城乡不同区域，在监管架构上也存在一定的差异。下面仅以一个地级市的城乡地区监管架构设置的区别为例。

地级市以下的城市区域一般都设市辖区，因此各个监管部门相应地都在市辖区设置了“xx分局”的监管机构，而在县级政府中则设置的是“xx局”。在原有省以下垂直管理体制下，这种不同在监管实践中本没有太大差异，然而自2011年底国务院发文决定逐步取消工商、质监省以下垂直管理体制以来，这种监管架构设置则可能带来较大的问题。

从法律和机构设置的角度分析，区级分局与县级局存在一定的区别：作为市局的派出机构，区级分局一般都不具有独立的法人资格，在执法权限、财务管理、人事任免等问题上要受到市级局的指导和限制，而县级局一般具备独立的法人资格，因此在财务、人事和执法权限上要自由宽松很多。类似的，区级分局对其区域内街道层面的基层监管机构也具有较强约束和控制力，而乡镇层面的基层监管机构受到县级局的影响则相对较小。

这说明，在城市区域拥有的是一套相对集权的监管体制，而在农村区域的监管体制的分权色彩更浓。从笔者的角度看来，作为一项溢出性和流动性非常强的公共服务，食品安全监管更适合采用相对集权的监管架构，有利于保障监管部门的独立性。因此，在同等条件下，城市地区的监管架构更有利于维护食品安全，而农村地区的分权监管架构无疑将会派生出更多的问题，甚至有可能因地方保护主义而导致监管失效。

城乡食品安全监管体制差异的另一个重要方面体现在财政经费来源上。笔者的实证调研显示，除了少数发达地区，由于城市是监管部门监管和防控的重点区域，在预算经费相对有限的情况下，各级政府一般在财政经费预算的分配上都采取了优先支持城区监管部门的策略，一般城区监管部门的财政预算经费可以占到其部门支出的70％－80％，相比之下，许多农村地区的监管部门支出占比只有40％－50％，这就意味着许多农村地区的监管部门必须要通过预算外渠道获取经费来源，进而导致农村基层监管不得不陷入了“逐利型监管”的局面，严重损害监管行为的公平性和公正性。

此外，城乡食品安全监管体制在人力配置上也存在较大的差距。相对于城镇地区，农村地区各个监管部门的编制数量都相对薄弱。

笔者曾经进行实证调查，如果按照每万常住人口，以及每平方公里辖区面积的监管队伍人数进行计算，发现许多农村地区只有同一地区的城镇区域中的三分之一，甚至四分之一，全国80％以上的县乡镇村没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及，这充分反映出农村地区监管人力资源的严重短缺。同时，我们还发现，一旦遇到重要的专项整治运动，城镇区域的监管队伍不够用的时候，为了优先保障城镇区域的执法需要，一些市局甚至直接从县级局抽调人员，而抽调人员一旦到了城市区域，往往都会因为留恋城镇较好的发展条件而想方设法留在城市，从而更加削弱了农村原本就薄弱的监管队伍。

此外，由于食品安全监管是一项专业性、法律性较强的工作，对监管者的学历和质量也有较高的要求，由于农村地区的经济生活条件相对较差，很难吸引学历高、能力强的人才，反倒是在农村监管部门做出优秀成绩的人才经常会借此调入城市区域的监管部门，这就导致农村地区的监管人才严重流失，在一些乡镇基层地区甚至只能依靠兼职性的非专业群众来开展监管工作。

城乡二元的三大成因

由以上的分析可以看出，中国现阶段已形成了具有中国特色的食品安全城乡二元监管体制。那么，究竟有哪些原因导致了二元监管体制的形成？又该如何分析这些原因在保持和维护这种二元监管体制中的作用？

最为明显的一个解释因素在于监管体制的历史惯性。自1949年新中国成立以来，中国在很长的一段时期内都实行了一种“城市优先、工业优先”的发展战略导向，无论是工农产品的“剪刀差”，还是城乡二元分割的户籍制度，都是这种发展战略的充分体现。自改革开放以来，城乡差距的成因逐步由原来的行政原因转化为市场原因，市场经济的发展同样也扩大了城乡发展的鸿沟，这导致了城市和农村之间的政府管理体制和公共服务水平都存在明显差异，食品安全监管自然也不例外。

早在计划经济时代，中国的食品安全管理体制就体现为明显的城乡二元体制：在城市区域，由于大部分食品生产、流通和加工企业都属于国有企业，因此往往采用了政府行业管理部门直接管理、内部控制、微观介入的管理体制；在农村区域，人民公社体制并不能很好地完全控制小农经济式的农产品生产方式，农村的食品卫生管理主要依靠当时的卫生防疫站以及各种业余群众组织（如赤脚医生），而卫生防疫站的管理能力和强度远不如行业管理部门，因此导致农村的食品卫生基本上处于无人管理状态。虽然这套“行业管理部门－卫生防疫站”的管理体制在今天已经不复存在，但是其历史惯性依然十分强大，同时市场化的力量更加激化了城乡之间的发展差距，导致现阶段城市食品安全监管的专业化能力和基础设施建设仍然明显高于农村地区。

其次，城市和农村地区的政府在食品安全问题上的激励结构方面也存在巨大差异，而这种激励结构的差异可以在很大程度上解释城乡二元体制的长期维系。现阶段，大部分对中国食品安全问题的批评与抱怨都来自城市而非农村。与城市居民相比，由于农民家庭的经济收入相对较低，受教育程度也普遍不高，导致农民对食品价格比对食品安全更加敏感，也致使农民对食品安全的容忍度相对较高。此外，农民往往不能像城市居民那样拥有强大的社会资源和媒体联系，因此即便碰到了食品安全的危害，也往往不会造成较大的社会影响，这些都导致农民在食品安全问题上的集体失声。

这种完全不同的诉求结构导致农村地区的政府部门既缺乏压力，也缺乏动力去开展食品安全监管工作。相对而言，城市政府部门由于面临的舆论压力更大，更容易做出成绩让居民认可，因此也就具有更加强大的压力和动力结构去重视和改善食品安全工作。换言之，食品安全工作在城市和农村政府的议程设定和工作重点中的优先性存在较大差别。

最后，城市和农村地区的经济增长模式具有明显差异，这也为城乡食品安全二元监管体制的存在和发展提供了条件。

中国的经济奇迹源于农村经济的起飞，然而对于大多数中西部农村地区而言，虽然地方政府都想尽快迈入工业化主导的发展阶段，但从现实条件来看第一产业仍然是农村地区的主导和支柱，因此农业经济的发展仍然是许多农村地区经济增长模式的主要源泉。

而且，从现实情况来分析，由于中国农业发展的科技水平不高，农作物种植和饲养的环境存在一定的污染，农民的食品安全知识普及不够，导致一些农产品确实存在较大的质量安全问题，而作为农产品产出地的农村政府不得不在食品安全监管与当地农业经济增长中寻求一种微妙的平衡，从而在一定程度软化了农村地方政府在食品安全监管问题上的力度。

对于工业和服务业发展相对较为成熟和集中的城市区域，由于其经济增长基本上不再依靠第一产业，而大量的农副产品从农村地区输入城市地区，这就使得城市地方政府在食品安全监管问题上不需要像农村政府那样进行策略的平衡。换而言之，加强食品安全监管的力度，并不会在很大程度上影响城市地区的经济增长，反而能够增加市民的生活满意度，因此这也促使城市地方政府能够更加重视食品安全监管工作。

改革二元分治的政策建议

一部分官员和学者可能会认为，当前中国食品安全问题突出，处于风险高发阶段，而政府的监管能力有限，因此只能优先解决城市的食品安全问题，然后再兼顾农村的食品安全问题。

笔者认为，这是一种非常错误的认识，理由很简单：与医疗卫生、基础教育、社会治安问题的最大不同在于，食品安全问题具有非常强的地区溢出性，由于全国的食品生产和流通市场已经形成，任何一个地区都不可能仅仅依靠自己的高效监管而独善其身，必须要依靠全国统一的监管与协作才能事半功倍。

同样的道理，想力图以牺牲农村食品安全为代价来换取城市食品安全监管的高效，不仅有悖国民待遇的公民价值，也完全不可行，因为没有农村的食品安全，城市的食品安全也根本无法保障。

由此可见，食品安全城乡二元分治的改革势在必行。通过以上的种种分析，最终的目的是希望找到形成和维持二元分治体制的制度根源，在此为改革这种二元分治体系提出以下四点政策建议：

第一，优化制度激励，推动地方政府重视农村食品安全监管工作。加强对农村地区食品安全形势的报告和统计工作，以便准确反映农村地区的食品安全形势。中央政府各个监管部门都应当将农村地区的食品安全监管工作单独列项，细化考核指标，将其作为对地方政府食品安全监管绩效考核的重要内容。重点考察和协调城市和农村地区监管力量配备差异，防止监管力量配备的差距过大。鼓励地方政府在食品安全监管财政预算过程中，设置对农村地区食品安全扶持和补助的专项资金，中央政府可以考虑对其进行配对转移支付。

第二，加快农村经济转型，提高农业产业发展质量。农村食品安全问题的根本解决途径在于优化农村产业结构，提高农业产业发展质量，优化农产品的安全和质量水平。为此，在保障中国粮食安全的前提条件下，应当鼓励农业产业内部的更新换代和淘汰升级，淘汰一些质量低下、安全风险较大的农产品生产技术，通过强有力的产业政策引导来强化农产品质量的体系建设。另外，要破除农村地方政府政绩考核的唯GDP论，从制度上防止农村地方政府为了保护落后的农业生产力及发展而牺牲食品安全的做法。

第三，实施政策倾斜，鼓励城市政府帮扶农村地区。继续充分发挥地区和城乡对口支援制度的优势，试行城市政府和监管部门一对一帮扶农村监管部门的配对方法，促使城市地区具有优势的人才、技术和设备的监管优势能够为农村地区共享，能够为农村地区的食品安全监管发挥更大的作用，从而保障城市与农村食品安全的同步提高。

第四，加强农民的食品安全知识宣传，构建新型的农村食品安全文化。农民既是食品的生产者，又是食品的消费者，这种双重身份导致有时候农民会成为食品安全的肇事者，有时候又会成为食品安全的受害者。因此无论是从生产者还是从消费者的角度出发，都应当重视对农村的食品安全知识宣传。

基层政府应当充分运用农民群众喜闻乐见的各种形式，宣传食品安全对于农业生产和公共健康的重要性，尽量避免过多使用与农村日常生活脱节的学术术语，破除“不干不净，吃了没病”的错误观念，构建新型的农村食品安全文化，从而为缩小城乡食品安全二元分治体制提供群众和文化基础。

作者为中国人民大学公共管理学院副教授、博士生导师