□李剑/文
2014年底，阿富汗政府换届选举历经半年的喧嚣后终于尘埃落定，表面上实现了国家重建以来的首次权力移交，但其国家政治权力架构一直十分脆弱，族群矛盾依然尖锐。经济发展面临根本性挑战，亟待增强自身造血功能。安全形势并未出现向好转圜，阿富汗塔利班发动较大规模试探性进攻行动持续增强。同时，美国再度调整对阿政策，在推进撤军计划的同时，积极谋划在阿战略布局，试图主导阿未来过渡进程。地区国家对阿影响力上升，其前途命运将越来越多地与地区国家紧密结合。阿富汗“双首”并行新政府虽适时调整内外政策，意图为国家重建营造良好的内外环境，但收效不大。
阿富汗不仅是古丝绸之路途经的重要地区，而且也处于中国“一带一路”的战略连接地带，战略位置十分重要。阿富汗的政治、经济和安全局势演变对中国能否顺利有效推进“一带一路”战略具有重要影响。
美国仍是阿富汗事务的主导者
阿富汗总统大选结束后成立“双首”并行新政府。按照加尼与阿卜杜拉签署的分权协议，加尼就任总统，担任武装部队最高领导人，领导内阁，负责制定战略政策。阿卜杜拉出任行政长官（CEO），作为政府部长会议主席，负责执行内阁有关政策。总统和行政长官在安全、经济、独立机构领域以及国家安全委员会内拥有同等话语权。双方同意两年后召开修宪大支尔格会议，增设总理一职来取代目前的行政长官一职。
从当前权力架构来看，阿富汗处于由“总统制”向“议会内阁制”的政体改革过渡。由于总统、行政长官权力分配界限模糊，权力运作程序缺失，致使来自南北不同政治阵营的总统与行政长官不可避免地陷入了权力争斗，这对阿政局稳定已构成潜在威胁。
美国虽然从阿富汗撤军，但仍然在积极布局，实施 “撤而不离”的战略。
美国按计划撤走的主要是作战部队，并未结束在阿军事存在。2012年5月，美阿签署的《美阿持久战略伙伴关系协议》，将阿定位为“非北约主要盟国”，并承诺于2024年前在社会经济、国防安全、制度建设等方面为阿提供长期协助。为如期完成撤军计划，美国还大力向国际社会分摊责任，为2014年后阿安全部队每年募得41亿美元资金支持。在民事援助方面，美国推动召开波恩会议和东京会议等，让国际社会特别是地区国家为阿重建筹集资金。
美自宣布从阿撤军后，一直积极寻求同阿富汗塔利班接触，对阿富汗塔利班和“基地”组织采取分而治之的策略。打击“基地”组织，目标更明确，手段更强硬；对阿富汗塔利班则打谈结合，着力拉拢阿富汗塔利班重回政治轨道，招募其底层成员回归社会。
加尼出任总统后就与美国签订的《美阿双边安全协定》已经为未来十年美阿关系定调。协议规定，从2015年起，美军在阿享有治外法权，可以无偿使用喀布尔、巴格拉姆等9个军事基地，协议有效期至2024年，期满自动延期。阿政府随后还同北约驻阿国际安全援助部队签署了《驻军地位协议》。两份协定对美国和北约驻阿军队人数并未具体规定，允许其在必要时自行安排驻军数量。据此，美国为首的北约在阿驻军合法性由联合国安理会授权演变为双边法律协定，为美国和北约于未来至少十年在阿军事存在提供了法律保证。
由此可见，美国仍是阿富汗事务的主导者。美国此举的主要考虑一是保护战争既得成果与利益，避免伊拉克乱局在阿重演；二是阿地缘战略重要性并未降低。美国当初通过发动阿富汗战争在欧亚腹地，俄罗斯的后院、伊朗和中国的家门口打入楔子。占据“亚洲中心”，可攻可守，美国不会轻易退出。同时，美国还将重新助推前国务卿希拉里于2011年提出的“新丝绸之路计划”，以打造阿富汗为中心的经济和交通网络来保持并加强美国在这一地区的作用。
“后撤军时代”的博弈
尽管如此，美国与北约大规模撤军后，对阿富汗及地区事务的影响力客观上仍将有所下降。从2015年起，阿富汗进入十年转型期。地区各国围绕“后撤军时代”在阿展开利益博弈，将成为影响阿未来局势走向的重要因素。
首先是巴基斯坦与印度在阿富汗的零和角力。巴基斯坦是对阿局势走向影响最大的邻国，一直密切关注阿局势演变，目的之一是警惕出现亲印反巴政府，担心印阿联手对巴形成东西夹击的钳形战略威胁；目的之二是防止阿国内局势失控外溢。巴希望利用对阿富汗塔利班的独特影响引导阿政府对巴政策，改善阿巴关系，抗衡印度在阿的利益扩张。
印度在阿的战略目标主要是通过支持阿重建，巩固和加强与阿政府的战略关系，使之成为遏制巴基斯坦的重要盟友，并减轻伊斯兰极端势力对印度的威胁，在此基础上确立印度在南亚地区的支配地位，并通过阿富汗打开伸向中亚、中东的重要通道，获得印度所需要的油气、矿产等战略资源。为此，印度从经济、政治、安全上不断加大对阿重建投入，压缩巴战略空间。印度与阿北方联盟关系密切，对阿政治和解进程心态复杂，不愿让阿富汗塔利班重返政治主流。印度支持美国在阿保留驻军，担心阿安全局势再度恶化，威胁其在阿利益。
鉴于阿重要的地缘位置以及毒品、车臣等问题，俄罗斯高度关注阿富汗的稳定。俄强调联合国在阿事务上的主导作用，坚决反对美国在阿建永久军事基地，并强烈抵制美国向中亚地区渗透，及借反恐谋求在中亚国家维持和扩大驻军。俄罗斯与中亚国家普遍担心阿安全形势恶化造成恐怖分子回流至本国，威胁本国安全与稳定。但中亚国家特别是乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦，不愿受制于俄，有意借阿富汗问题加强与美国等西方国家关系，提升自身地区地位，实现其安全与军事合作多元化发展。乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国曾允许美国在其境内设立军事基地，向阿运输军用物资，但目前均已关闭。
伊斯兰国家也对阿富汗有不小的影响。伊朗积极参与阿重建，重点援建同其毗邻的赫拉特省，希望将其打造成阿经济最发达的省份。近年来，伊朗通过宗教渗透、派别支持和经济援助等制衡美国在阿作用。伊朗强烈反对美国在阿保留军事存在，对阿政府寻求同阿富汗塔利班和谈也持消极态度。
沙特也对阿富汗有较大影响力，是对阿援助大国。沙特曾与塔利班关系紧密，愿充当阿政府及美国与阿富汗塔利班谈判的重要通道。作为北约成员的土耳其，一直试图以中间人的身份，积极推动阿和解进程与地区反恐合作，但尚未取得实质进展。
需增强经济内生动力
经过长年战乱，阿经济基础薄弱，缺乏相应的工业体系，贸易赤字严重，国库虚空，近年来的经济增长大部分依靠外军服务业，外部援助与军费开支占GDP的90％左右。在外军大规模撤离、国内政局动荡和安全局势持续恶化的背景下，经济重建困难重重，增强经济内生动力是加尼新政府亟须解决的难题。
阿富汗有自己独特的优势。首先是其地缘优势，位于“亚洲中心”，连接西亚、中亚和南亚，是欧亚大陆通道上的重要节点，如何把历代“兵家必争之地”演化为经济融合与互联互通的桥头堡，将考验加尼政府的智慧与能力。二是丰富的能源矿产资源，阿官方称其资源储量总价值高达3万亿美元，但尚未得到充分开发。如能有效利用其自身丰富资源来发展经济，将对阿尽早摆脱外援，实现经济独立起到关键作用。三是阿60％以上的人口系年龄在25岁以下的青年，若给他们提供良好的教育、培训及工作机会，可能释放出的人口红利将十分可观。
为扭转“输血型”经济模式，培养自我造血功能，阿富汗政府重视并渴望进行经济重建，一方面继续积极争取外援、重塑国家经济架构，另一方面还期待将矿产和石油天然气打造成国民经济支柱产业，以逐步实现财政自立的目标。
阿富汗的投资吸引力主要体现在三个方面:一是品种多、储量大的能源矿产资源开发；二是支撑本国经济发展所需的各类制造加工业和相关附属配套设施建设；三是发展工农业及区域经贸合作的各类互联互通的“通道”项目，如跨境输水、输电、铁路和公路、石油天然气输送管道项目。
多重安全威胁
在北约联军的打击下，阿富汗塔利班虽然遭受重创，但保存了有生力量，成员大约有3万人。美国从2011年启动撤军计划后，阿富汗塔利班呈卷土重来之势，已在34个省设立了影子政府，直接或间接控制和影响到的地区占阿国土面积的50％以上。
2015年以来，阿富汗塔利班利用北约联军撤离产生的“安全真空”，以及阿总统选举造成的政治僵局，频繁发动攻势，安全形势再度紧张。除了在南部赫尔曼德省、坎大哈省、卢格尔省等地活动猖獗，阿富汗塔利班还呈现了向阿东北地区渗透趋势，北部第二大城市昆都士曾一度沦陷并落入其手。
加尼政府想从根本上扭转安全局势，就必须同阿富汗塔利班达成政治和解方案。阿富汗塔利班是国内政治的一支重要力量。目前，其强硬派占据主导，持兵自重，有意以拖待变。实际上，阿富汗塔利班各派目前均对政治和解方案持观望态度，未来三年至五年将是决定“是打是和”的关键时期，这主要取决于阿军警能否经受住阿富汗塔利班猛烈攻势的考验。阿富汗塔利班通过影子政权对地方事务的影响力也不可小觑，未来几年阿富汗塔利班与阿政府在地方势力较量上的此消彼长，也将成为谈判桌上的有力筹码。
目前，严重影响阿富汗安全局势的非法武装力量首要是阿富汗塔利班。阿富汗塔利班仍然是阿富汗的核心叛乱组织。在阿富汗政府宣布奥马尔已于两年前死亡之前，从表象上来看，大多数塔利班仍然至少在名义上保持对塔利班政权领导人奥马尔的效忠。但在奥马尔的死讯公布后，塔利班内部权斗呈加剧态势，其对政府体系发动各类袭击的动作更加频密，既是实力的宣示，也可获得更多讨价还价的筹码，和平谈判的进程能否继续进行有待进一步观望。
第二股力量是基地组织。美军长期认为基地组织在阿富汗的存在度很低，不是一个战斗组织，而是形形色色地区极端暴力组织的精神支柱，其武装人员数量大约在50人－100人之间，活动区域大多在东北部省份例如库纳尔省，但是美国国防部担忧如果阿富汗安全形势变得不稳，基地组织会重整旗鼓。
三是哈卡尼网络组织，该组织和阿富汗塔利班关系密切，其成员活跃于阿富汗首都喀布尔，以及与巴基斯坦交界接壤的部落地区。该组织2011年发动了一系列高调的袭击行为，包括袭击驻扎在阿富汗的美国和其他外国人员，攻击美国驻阿富汗大使馆。据称，哈卡尼网络是最凶残的一支暴力恐怖武装组织，是美国及北约驻阿联军最大的风险所在，是基地组织的关键支持者。
最后就是“伊斯兰国呼罗珊省”。2014年 “伊斯兰国”组织实体开始在阿富汗现身，伴随着“伊斯兰国呼罗珊省”的发展，其与塔利班之间在影响力和各类实际资源上展开了激烈争夺乃至爆发了些许冲突。据信，“伊斯兰国呼罗珊省”的人员大部分由巴基斯坦塔利班组织的叛逃者组成，同时也夹杂了一些阿富汗塔利班的基层叛变士兵等。
中国对阿政策转变
中国在阿富汗问题上经历了由不介入到积极参与的政策转变，这一转变的主要原因是阿富汗的和平与稳定对中国维护西部地区稳定、打击“三股势力”、抑制毒品侵害、实现资源进口多元化等意义重大。
一是阿富汗战争、巴基斯坦动荡对中国西部地区特别是新疆，不断造成“恐怖外溢”威胁，影响西部地区稳定乃至整体国家安全；二是伴随恐怖分子“回流”中亚和南亚，毒品走私及跨国犯罪再度猖獗，以阿富汗为中心的“金新月”地带毒品对中国新疆等地渗透日益加剧，加大了中国边境地区的缉毒压力；三是阿富汗的矿藏资源丰富，与中国的能源需求形成互补，是中国寻求资源来源多样化的重要选项。
随着北约联军部队撤离阿富汗，地区利益攸关国家正采取积极措施，通过多级合作机制，协助阿富汗实现和平重建。作为该地区的主要大国以及阿富汗的邻国，中国有能力，也有充足的资源为阿富汗问题的改善和地区的和平稳定做出自己应有的贡献。但中国无意填补“后撤军时代”美国与北约在阿留下的“安全真空”，也不会将美国与北约应发挥的作用承揽到自己身上。
阿富汗从来不缺少外部强势干预者，利益交错的博弈往往成为阿发展的障碍。因此中国主张并支持“阿人主导、阿人所有”的政治和解进程，这标志着中国对阿富汗的帮助从根本上不同于之前一些大国介入阿富汗事务的做法。
中国在阿经济重建上注重“授人以鱼，不如授人以渔”，先后援建了喀布尔共和国医院、帕尔旺水利修复工程、阿国家科技教育中心、喀布尔大学中文系教学楼等多个重大民生项目，培训了1000多名各领域专业人才。今后五年中国将向阿提供20亿元人民币无偿援助，并为阿培训3000名各类人才和提供500个奖学金名额。中国提出的“丝绸之路经济带”倡议将帮助阿融入地区合作，充分发挥其地缘和资源优势。
在政治问题上，中国的主要抓手是国际性和地区性涉阿合作，并发起一些涉阿问题的多边对话机制，与巴基斯坦、印度、美国、俄罗斯和伊朗就阿富汗问题举行双边磋商，推进中俄印、中俄巴和中阿巴三方对话。中巴阿三方对话已举行两轮，三方一致认为定期开展磋商，对进一步促进本地区和平与稳定、加强三边友好交流与合作具有重要作用。中国支持阿富汗成为上合组织观察员国，也支持印度和巴基斯坦成为上合组织正式成员国，愿就阿富汗问题同各方加强在上合组织、伊斯坦布尔进程以及南亚区域合作联盟等框架内的协调和合作，为阿富汗和平重建提供助力。
中俄共同发起了阿富汗问题“6+1”（中俄阿巴印美伊）对话，有利于各利益攸关方凝聚共识。中国还承办了伊斯坦布尔进程第四次外长会，动员地区国家加强合作，共同支持阿加快政治和解进程和帮助阿加强自身能力建设。
中美合作的空间与前景
近年来，美国及其北约盟友因财政负担沉重，被迫采取“巧防御”的方式来应对安全挑战。“巧防御”要求北约整合有限的资源以节省开支，并寻找新伙伴来分摊行动开支。由此决定了北约尽管与中国在意识形态等方面存在分歧，但仍可在双方拥有共同利益的问题上淡化差异、开展合作。
美国认识到，尽管美努力确保对阿安全投入，但一旦将其承担的安全责任全部移交给阿安全部队，局势仍面临失控风险。同时，美认为塔利班等叛乱势力会在其撤军后加大反扑力度，成为安全隐患。在经济领域，国际投资者纷纷撤资，阿经济形势不容乐观。美试图利用资源优势来促其经济发展，避免衰退。
在此背景下，美国和北约希望中国在阿发挥积极作用。一是期望借助中国与巴基斯坦的特殊关系，帮助阿政府说服巴转变与塔利班的关系并在反恐问题上与阿进行合作；二是在经济方面，期望中国更多参与阿矿产资源开发来促进其经济发展。中国的投资有助于增加阿政府收入，帮助政府维持高额的安全支出。中国的投资为阿民众提供了正当的就业渠道，客观上避免更多无业人员投身毒品贸易或加入叛乱武装组织；三是希望中国加大对阿无偿经济援助。
但是中美在阿富汗问题的合作上也面临着诸多制约因素。
首先，中国对美国和北约借阿富汗保留或增加军事存在心存戒备。
其次，中国难以接受美国要求向巴基斯坦施压。中国将始终坚持不干涉别国内政的原则，也不会追随美国和北约的利益诉求而放弃自身的战略利益。
第三，美国指责中国在反恐行动中有所保留。美国认为中国未能尽力支持阿富汗的反恐行动，而是试图与阿政府保持一定的距离，避免“引火上身”，累及自身安全。但中国在反恐方面的立场是一贯的，始终认为恐怖主义是国际社会的公敌，中国亦是恐怖主义的受害者，反对一切形式的恐怖主义。
第四，北约内部对中国的认知不一致。欧洲在亚洲没有直接的安全利益，因此更多从经济角度来看待中国，而美国及北约的亚洲盟友则更多从安全角度来审视中国。两者对中国存在认知上的差距，在对华政策上存在分歧，因此对中美合作的意见也不一致。
鉴于以上这些因素，中美在阿富汗的反恐合作可借鉴亚丁湾反海盗合作的运作模式。在反海盗合作方面，中国拒绝与美国主导的联合海上部队开展合作，而更愿意在“共享共识降低冲突”论坛这样的多边平台讨论相关问题，该论坛参与方还包括欧盟、印度、俄罗斯、国际刑警组织及多个石油企业，已成为当前中美在亚丁湾开展反海盗合作的主要机制。中美两国可借鉴该论坛的运作模式和经验在涉阿多边合作机制与框架内开展合作。
中美也可以考虑在涉阿问题上探索新的合作模式与办法。中国提出“新型大国关系”倡议，目的就是要打破历史上大国对抗冲突的传统逻辑，探索新兴大国和守成大国关系的新模式。阿富汗可成为中美在建立“新型大国关系”的重要实验田，如中美两国在2012年开展的培训阿富汗青年外交官项目等。
本文作者为新疆中南亚区域问题研究所所长
