《财经》记者 焦建

破解生态环境及资源条件紧箍咒、解决农业可持续发展能力低问题，是“十三五”期间中国农业供给侧改革主旨之一。探索实行耕地轮作休耕制度试点，则为其抓手。

以正在进行政策试点的华北农业大省河北为例：自上世纪80年代以来，河北地下水超采面积已突破6.7万平方公里，占其平原区国土面积的90％以上。地下“漏斗”的形成，导致了降水、地面径流和地下水“三水”失衡、无法循环的状态。

超采的地下水中，有近七成被用于农业用途，为粮食连年增产提供了保障。但这种借助“子孙万代”的水换回的粮食安全其实不可持续。

随着中国粮食安全观念由注重产量向稳定提升粮食产能转变，“藏粮于地”与“藏粮于技”日益受到重视。2014年起，河北作为唯一试点省份，承担了华北地下水超采综合治理任务。

《财经》记者近日在河北多地调查发现：试点近两年来，在取得一系列成果的同时，也正面临着在缩小种植面积、减少播种次数的同时，如何维持粮食总产量不大幅降低，且令农民收入有所保障的难题。长远来看，其是否能将耕地面积、质量和农业技术保持高水平，在需要粮食产量增加的时候，有产出足够粮食的能力，亦是未定之局。

这正是本轮中国农业供给侧改革的难点之一。

黑龙港去产能

在华北地下水超采综合治理试点支撑下，以河北省地下水超采最严重的衡水市为代表的黑龙港流域地区的农业生产，正在经历由“对抗性种植”到“适应性种植”转变。

上世纪60年代末之前，衡水市的农业灌溉主要依靠地表径流，并未开采地下水。受华北大旱影响，从1968年左右起，衡水开始开采地下水。

据当地水文资料显示：此时衡水开采的地下水主要为第三层承压水，水位为2.94米左右。但随着近年来每年约1米的下降，到2015年底时，当地地下水位已下降至近110米左右。

区域降水量普遍减少15％左右，大量修建水库拦截导致的地表径流受限，以及水资源因调配方面的管理漏洞，均是造成这一下降的原因。

但更主要的，则是经济社会发展所用的水资源远超过当地水资源承载能力。

“最近十年，农业用水占到了社会总用水量的80％以上，小麦、玉米、蔬菜等的生产，都是用水大户。”衡水市农牧局调研员陈桂荣对《财经》记者称，“种粮食只能抽地下水，浅层的抽完了，就只能抽深层的。”

水位持续下降带来的影响之一，是农业灌溉用水的机井，必须要深入到地下三四百米左右的深度，才可将水抽取上来。随着大量机井报废，新机井开掘速度加快，“无井可打”的局面正愈演愈烈。

此外，随着地下水位的持续下降，原本因水位高带来的盐碱上涌现象持续缓解。“原来的盐碱地都变成了好地，从不能种东西变成了沃土。但结果是越种东西越需要更多的地下水，抽取持续加剧。” 国家“华北地区节水保粮”协同创新行动项目组负责人、中国农科院环发所研究员王庆锁对《财经》记者表示。

按照2015年的相关统计：衡水的人均水资源量为148立方米，仅为全省、全国平均水平的48％和6.6％；亩均水资源量为76立方米。

作为当地原有的主要农作物，种植一亩小麦的用水量为180立方米。而其耗水量相当可观，按照传统的生产方式，其生长期需浇水六次到七次。近年来随技术进步有所减少，但也需浇水四次到五次，平均一亩地的耗水量在50立方米左右。大致算来，“用这种不可弥补的子孙水每生产1公斤小麦，就需要50立方米的水资源”。

“在温饱问题没有解决，国家综合实力不强的时候，适度超采地下水对于保障地区经济社会发展起到了重要的作用。”陈桂荣称，“但从上世纪80年代开始，压缩高耗水的小麦，种植棉花及经济作物的地方性压采措施，已经由当时的地方行署布局操作。”

按照当时规划，当地1100万亩左右耕地上，三分之一播种粮食，三分之一播种抗旱抗盐碱的棉花，三分之一播种经济作物。但随着近年来国家对于粮食增产的持续扶持，这种宜林则林、宜草则草的多样化发展模式至今未能彻底贯彻执行。

“因为缺乏一个全面的农业指标考核体系，在保障粮食安全名义下，近年来形成了一种新的‘以粮为纲’，粮食数字增产了各方面都高兴，减产了都面上无光。”陈桂荣称，“不讲可持续发展的粮食安全，实际是对粮食安全的误解。”

受上述单一指挥棒影响，衡水市在持续超采地下水的勉力支撑下，逐渐复归成了种植结构中粮食作物占比超70％，小麦玉米在粮食作物面积中占比97％以上的种植模式。其粮食人均生产量高出全省近一倍，商品粮调出占总产量的一半左右。

直至2014年，河北省被列为中国唯一一个“地下水超采综合治理试点”后，衡水的水资源紧张状况，才有了和缓的可能。

按照财政部试点方案：为减缓地下水超采，实现“藏粮于地、藏粮于技”，主要措施包括：一方面引黄河水、坑塘积水进行水资源置换，另一方面调整种植结构的改革则更为彻底。

据《财经》记者获得的《关于印发2015年度河北省地下水超采综合治理试点调整农业种植结构和农艺节水相关项目实施方案的通知》显示：这一调整由调整种植模式和推广冬小麦节水稳产配套技术持续补助项目、推广冬小麦节水稳产配套技术、推广小麦保护性耕作节水项目、小麦玉米水肥一体化技术项目、蔬菜微滴灌水肥一体化技术项目、中药材水肥一体化项目等组成。

河北省多位相关人士对《财经》记者表示，按照项目实施近两年来的情况来看，第一项调整的效果最为明显。其原因是：在试点地区，由原先的一年两季生产降至一年一季，停种小麦，只种雨热同期、不需或少需地下水灌溉的玉米或者苜蓿。

“除这项措施外，也有一些其他不同的调减组合，给予高低不等的补贴。但从效果来看，还是直接让农民停种一季小麦给予每亩500元的补贴最为明显。因为一算账，农民每年每亩地的1200元左右收入中，小麦也就占500元左右，直接停种省工省时、收入还不减少，大家的积极性都很大。”王庆锁称。

确保不减产

按照前述实施方案，河北省2014年调整种植结构的总面积为76万亩，涉及衡水、沧州、邢台、邯郸4个设区市的38个县（市、区）和3个省直管县。按亩均节水180立方米计算，形成地下水压采能力1.37亿立方米。

2015年起，河北在这一基础上，新增调整面积28.31万亩，新增压采能力0.5亿立方米。

在这两年的调减面积中，衡水市分别占了40万亩和49万亩左右。在2015年时，“衡水市的粮食播种面积863.7万亩，总产70.42亿斤，在面积有所调减的情况下，粮食产能保持稳定。”该市一位农业主要领导在2016年进行的全市农牧工作会议上称。

但据知情人士透露，统计产量之所以未出现大的波动，一是一系列配套性的新播种技术采用带来的正面效果，以及由多年来形成的统计外产能弥补所致。实际上，衡水核心的粮食产能是有所下降的。

“在农产品品种大多以高产为标准的前提下，减少其他物质性资源的投入，结果往往是产量下降，只能二选一。”王庆锁称。

在地下水超采带来的切肤之痛下，“十三五”规划建议提出休耕轮作这一新概念后，衡水争取被列入休耕轮作试点城市，由一季休耕一季雨养，变为一年休耕一年轮作，努力修复水生态环境，确保农业实现可持续发展。

为保障粮食产能维持在70亿斤左右，衡水市的底线为确保小麦的种植面积在350万亩以上，产能维持在30亿斤以上。

其主要规划包括：一、建设一批基础完善、高产稳产的高标准基本农田；二、提升农业规模化经营水平；三、提升农业可持续发展水平，稳定粮食综合生产能力。

那么，以衡水为代表的原粮食主产区正在进行的种植结构调整，对于河北的整体粮食生产来说将带来哪些影响？

从地方压减总量来看，按2016年1月《河北省农业厅种植业结构调整工作推进方案》，可分为两部分：

其一，今年河北省将压减籽粒玉米300万亩，其中在畜牧养殖大县，将150万亩改种为青贮玉米，在农牧交错区等因地制宜改种为杂粮；其二，在地下水漏斗区，实施休耕与轮作试点，新增压减水浇地小麦96万亩，压减总面积达到200万亩，变一年两熟为一年一熟或两年三熟，并争取在张家口和承德等地区启动年度休耕试点。

作为中国除河南、山东外的第三大小麦生产省份，河北的传统生产优势为优质强筋及中强筋小麦，在保证自身口粮供应外，还承担了调出责任。“调结构不意味着都不种粮食了，基本的口粮安全还是要保障的。”河北省农业厅粮油处处长李联习对《财经》记者称。

为保障产量，河北省规划将巩固山前平原小麦生产优势，确保小麦种植面积3400万亩，产量270亿斤左右。并建立10个5万亩标准化优质专用小麦生产基地。“这将构成河北省近几年的底线。既能满足河北省自给，也能给国家作贡献。以后不管再怎么调整农业生产结构。这一块保证了，其他放开，也就不慌了。”李联习称。

就耕地面积稳定或减少是否能够保障产量的稳定性而言，近两年河北的产量数据证明了可能性：2014年之前，河北省的小麦产能为270亿斤左右，2014年和2015年两年能够实现产量达到280亿斤左右，这与亩产提高到410公斤左右有关。提高的原因主要是：大规模采用了测土配方施肥积水；采取了其他新型种植技术进行的置换。

“对河北来说，过去更多的是单纯看产量。结果是河北小麦虽然名义上属于中强筋优质小麦，但因为种植过程的短板，真正品质达标的产量仍然太少。所以，下游加工企业更愿意进口品质稳定的进口小麦。”李联习说，“因此，通过新的生产方式和技术在根本上提升河北小麦的品质，同时加强下游加工企业的培育，都是河北农业供给侧改革的题中应有之义。”

改革待突围

地下水压采为主带来的生产能力维护、农民稳收入、保障粮食产量安全，将成为本轮华北农业生产供给侧改革要实现的几个基本目标。

相关人士对《财经》记者表达了一定担忧：在多重农业政策均处于改革进程之中的情况下，从中央到地方政府，未来可能将面临“三选二”，或究竟哪个目标为先的难题。

就地下水压采的效果而言，据《财经》记者调查，在调减掉原有的104万亩小麦种植面积之后，衡水、沧州两地的小麦种植面积，整体总量并未减少104万亩，实际上可能同比只减少了42万亩。

原因之一，是农民为获得补贴，在原已停止耕种的地区复种小麦。此外，因近两年国家开始实施棉花目标价格改革造成棉价下降，也使得衡水等地的棉农改种小麦、玉米的积极性提高。

以玉米为例，因其特点是雨热同季且产量较高，地方政府为避免小麦面积减少带来较大粮食产量冲击，对其态度也较为积极。依照传统种植习惯，玉米只需要在出苗时浇水一次，其后因雨热同期，基本不需抽取地下水浇灌。但因河北接连两年在七八月份时遭遇“卡脖旱”，“虽然小麦面积缩小节省了一部分水资源，但粮食已种下去了，总不能眼睁睁看着农民绝收，只能先抽地下水保苗。”李联习称。

受制于此，目前河北试点多地对地下水保护和农业生产的基本态度是：地下水超采治理的评价标准应相对软性，不能一味固化。

李联习指出：要想真正做到农业节水，国家近期正在实施的农业用水价格改革，是根本的解决方案。“只有把水彻底管住了，多用水真的多掏钱了，农民才有可能真正有动力采取一系列措施节水，包括避免大水漫灌、采用节水品种及节水耕种方式。”

目前这种改革可能难免“捉襟见肘”，原因是此前农民在种地时取水只需付电费，再增加新的水资源费后，可能会进一步提升生产成本，带来新矛盾。

2015年以来，河北多地已经出现的一种新情况是：农业要真正节水，土地相对规划化集约生产是根本基础之一。但问题是，因玉米收购价格下跌，租地的大户在计算收入后发现收入已得不偿失，已经开始出现违约现象。

“以往市场效益好，每亩地的租金低则八百，高则一千都能有收入。但今年有大户就直接对土地发包户说‘地租不给了，玉米在地里我也不收了，爱怎么办就怎么办吧’。”衡水市桃城区一位农民对《财经》记者称。

为保障农民收入，可能遇到的难题不会仅此一端。以衡水为例：在不种冬小麦可能带来春季扬沙情况下，地方提出了种一茬抗旱的油菜或油葵作为地面植被的解决方案。不过，即使能避免冻死、机械化收割等难题，若推广面积过大的话，农民收入风险亦会加倍。

“2013年和2014年的时候，各类谷子的种植少，小米价格能涨到7元/斤，到2015年各地普遍种植，结果价格跌到了不足3元。不管是种植什么，若没有产业链的话，都会存在卖不出去导致亏损的风险。”李联习说。

陈桂荣也指出，衡水棉花价格持续下降之下，当地农民普遍遇到了改种难题。从现有规模来看，在比较适宜的地区，瓜菜的种植面积已经不小，再扩大面积发展，除了市场风险之外，势必将再次增加水资源的消耗。

“以往什么都缺乏的时候，改革相对简单。本轮中国农业供给侧改革的前提却是什么都开始过剩起来，此种情况下，农民增收点在什么地方？”陈桂荣在思考。

《财经》记者采访的多位农业相关人士均表达的一种关心是：在目前粮食储备高、进口量大的情况下，的确给国内的农业生产供给侧改革提供了窗口期。但如果农民的收入因此下滑太多并造成了种植粮食的积极性持续下滑的情况下，“一旦信号发出去，压产量很快，但想要再涨起来就会很难”。

据河北省农业厅的《全年农作物种植意向表》（农情02）显示：该省2016年农作物总播种面积的种植意向，已经从13008.1分降低至12962分，降低46分左右。按分类计算，小麦的种植意向分降低了14.5分，玉米则降低了165.2分。

“农民现在的打算是，国家补贴一年，就少种一季，节水效果就管一年的用处。明年不给了，就继续种。”衡水市农牧局粮油科科长王文涛称。

“国家对河北这一轮农业供给侧改革的希望是，总结出几个可复制、可推广的好模式。就目前的状况而言，的确很不容易。”李联习称。