《财经》记者 张宁 焦建

已是杨柳吐絮、春暖花开。

正值春耕农忙时节，各个玉米主产区已经开始准备玉米种植。然而，《财经》记者在东北调查时发现，今年农民种植玉米的意向并不浓烈，一些区域的农民琢磨着改种饲草、杂粮和大豆。尤其是玉米库存压力最大的黑龙江省，有专家估计今年玉米种植面积约减1500万亩。

实行了八年的玉米“临时收储政策”，今春寿终正寝，将实施“市场化收购”加“补贴”的新机制。

4月7日，农业部相关负责人称：今年中国将投入35亿元资金，支持玉米结构调整，用于“镰刀湾”地区的粮改饲和粮豆轮作补助，目的是让改种青贮玉米、大豆、饲草等作物的农民收益与过去种玉米的收益基本相当。“镰刀弯”是一个俗称，具体涉及到河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等13个省区的部分地区。这一区域在地图上貌似镰刀，过去十多年是中国玉米面积增加最多、发展最快的区域。

去年国家公布粮食实现12连增，实际上有超过一半的功劳应归功于“玉米”。加之持续多年的国内外价格倒挂，玉米及其替代品进口冲击国内市场，玉米库存陡增，储粮压力凸显。目前国内玉米库存量在2.5亿吨，初步估算，财政一年需要为玉米库存付出成本600多亿元。

中央决定下一步对玉米价格机制进行改革。目的是让玉米收储政策向市场化迈得更快，甚至比大豆、棉花的目标价格政策还快一步。这被业界看作是对整个粮食收储政策更大胆的尝试。

继玉米收储制度改革后，未来小麦、水稻等价格机制也有望实施新政。中农办主任陈锡文近日曾公开表示，玉米改革必须要先行，因为面临的矛盾非常尖锐，再往后，小麦和稻米的改革也必须跟进，不能拖得时间太长。

农产品价格衔接机制改革已成为整个农业领域改革的核心。2016年中央“一号文件”提出，推进农业结构性改革，以调整优化农业生产结构和区域布局，作为农业供给侧结构性改革的“牛鼻子”。

35万平方公里的东北平原，正在率先经历一场农业结构性改革的转型与攻坚。

2015年，粮食增量超过五成、总产量占全国比例超过20％的东北地区延续着我国重要的商品粮生产、粮食调运和商品粮储备基地地位。在黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古这东北四省区中，黑龙江省以占全国十分之一的粮食生产比重占据着中国粮食总产量第一的地位。近两个月以来，《财经》记者深入黑龙江农垦区、地方农村和吉林乡村等本次农业改革的重点地区，进行了实地探访，试图记录国家农业转型时期，玉米收储推行新机制等新政下，地方面临的实际问题和困惑。

调价之痛

曾经因种植玉米致富的村庄，如今因种植玉米陷入忧虑，地处黑龙江省会哈尔滨东南部的成高子镇民强村颇为典型。

早春时节，依然覆盖着冰雪的东北村庄格外宁静，农闲期的农民或外出打工，或留在家为来年的播种做准备。“由于土壤、气候等因素限制，成高子镇3.6万亩耕地基本上全部种植玉米，产量不错。”民强村村长王国玉告诉《财经》记者。以民强村为例，每年一亩地能够产出1200斤左右的玉米，国家粮库以1.12元/斤的价格收购，这构成了村民的主要收入来源之一。但从2015年起，国家粮库下调了玉米收购价格，每斤减少了0.12元，算上土地、种子、农药、化肥、农机等居高不下的成本，可以说现在农民种地都不挣钱，很多合作社甚至在赔钱。

“不种玉米了，都说可以改种饲草、杂粮啥的，但一旦种多了，价格会不会下跌?最后都不太赚钱。”一些农民对《财经》记者表示担忧。

由于东北地区的玉米水分含量高，需要进行烘干加工才能达到国家收购储备粮食的要求，一些有条件的村民购进机械设备，把从农民手里收来的玉米烘干，之后大部分送往国库，其余小部分卖给饲料厂。

民强村的张东全就是当地的玉米烘干加工大户。走进张东全家，一座日处理量千吨的玉米烘干塔耸立院中。谈及2015年的“收成”，张东全满脸愁容，“现在从农民手里收玉米的价格掉到了每斤8毛多，卖到国库的价格每斤是九毛七八，一斤的利润还不到两毛钱。一部烘干塔的成本是三四百万元，以前一年下来除去给工人发工资，还能净赚十几万元，玉米掉价后不挣钱了，该给村民的钱还拖欠着。”

“肉蛋不涨价，养殖业大部分也面临亏损，养殖厂的数量不断减少，对玉米饲料的需求也随之减少。我们这里的玉米品质相对较好，还有销路，黑龙江青冈县、巴彦县等地生产的玉米都卖不出去，都在那存着呢。”张东全说，养殖业的萧条也直接影响到玉米的外销。

民强村不过是一个缩影，随着国家对种植业结构的调整，整个东北都在经历着玉米收购价格转低的阵痛。

着重化解农产品供需失衡，是2016年中央“一号文件”的一项主要内容。我国农产品的产能过剩，集中在玉米。2004年至今玉米的持续增产，意味着玉米延续着对中国粮食生产连年增长的拉动和支撑。据农业部统计，在中国玉米增产的影响因素中，播种面积增加的贡献率超过了80％，而全国的玉米播种面积在2011年达到了峰值，其中，与2003年玉米播种面积相比，黑龙江2011年玉米播种面积增加了123.4％，之后是内蒙古、湖北、辽宁，分别增加了67.8％、61.1％、48.8％。

因此，位于“镰刀湾”地区的最顶端，东北冷凉地区被列为调减玉米面积的重点。2015年8月黑龙江省委电视电话会议上，省长陆昊提出，高度重视种植业结构调整，充分运用价格杠杆和市场经济引导农民进行玉米减产，去行政命令化，不给各地市下硬性指标。

作为全国最大的粮食生产基地，黑龙江垦区经历着粮食生产的每一次重大变革。由中俄边贸城市黑河向南行200公里，到达隶属北安农场管理局的引龙河农场，农场耕地总面积35万亩，是黑龙江农垦总局系统中的国营农场之一。引龙河农场农业科科长彭继锋向《财经》记者表示，用粮价调减玉米种植面积，因国家施行临储政策而大幅增产玉米的东北地区，可能将面临效益的大幅减损。

“玉米临时收储政策施行后的那几年，种植玉米的收益之高至今没有哪种作物能够与之相比，黑龙江无论是垦区还是地方，一夜之间都开始改种玉米。”彭继锋说。

2003年，中国的粮食产量8614亿斤，达到了1990年以来的最低谷，粮食产量小于当年需求量。国内粮食供应缺口主要依靠消耗库存，考虑到周转粮和陈化粮，当期的国家粮食库存也降到历史低点。随之产生的问题是农民人均收入走低，农民的种粮积极性受挫。在粮食问题已经严重影响到国家安全和社会稳定大局的背景下，国务院于2007年开始对玉米实行临时收储政策。

彭继锋对《财经》回忆，国家出台临储政策，鼓励个人出资建库，库存量达到一定规模之后通过验收可以作为国家临储库，国家还根据库存量按比例给予补贴，这导致了黑龙江玉米仓储数量的激增；另一方面也带动了玉米收购价格和种植效益的提升，种植玉米的纯效益最高时，因成本不同，地方农民能够获得200％的利润，垦区也能达到100％的回报率。

“引龙河农场位属黑龙江的第四、第五积温带，理论上并不适合种植玉米，十年前我们还以种植大豆、小麦为主。由于玉米收购价格高，2011年，黑龙江地区种植玉米的效益达到了最高值，那时一垧地（15亩）的利润能够达到9000多元，这种效益是从来没有过的。在农业技术的帮助下，农场在2012年也开始大面积改种早熟玉米。” 彭继锋说。

据了解，2012年当年引龙河农场种植玉米的面积占农场耕地总面积的比例超过60％，而2013年、2014年玉米种植面积仍占耕地总面积的50％左右，2015年农场仍有三分之一的耕地面积在种植玉米。

经历了2011年、2012年玉米种植的最高收益后，随着国家收购价格的回落，种植玉米的利润一路下滑，由每亩地净赚600多元下滑至2013年、2014年的净赚300元至400元，2015年玉米收购价格降低0.11元－0.12元，种植玉米每亩利润减少了约150元。“听说2016年国家收购玉米的价格还要降，假如再降一毛钱的话，种植玉米就没有效益可言了。”彭继锋坦言。

2016年在东北三省和内蒙古自治区，将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。玉米价格变成由市场形成，来调节生产与需求，生产者随行就市出售玉米，并根据市场情况调整种植结构。对于玉米种植户来说，目前最为关注的是，在实施新的玉米政策之后，国家最终能有多少补贴给到种植户手中？

东北粮仓的迷茫

在对国家“价补合一”的保农民收入政策和国库巨量收储的长期依赖下，东北地区一直没有培育建立起系统的粮食深加工企业，销售环节也成为发展的最大弱势。

黑龙江八一农垦大学新农村发展研究院执行副院长张玉先向《财经》记者表示，“黑龙江是全国最大的产粮省份，但在农产品加工、销售领域，黑龙江本土企业在全国得排倒数。”

东北地区第四、第五积温带种植出的玉米水分含量较大，自然脱水无法达到国家收储标准，只有通过速热烘干。但是这种烘干后的玉米进入仓储，储存时间越长质量下降越快，一定时间后便不再适合进行精深加工，只能作为饲料粮和酒精粮消化。

农业部农村经济研究中心主任宋洪远曾向《财经》记者表示，农业供给侧结构性改革，特别是对于当前产需、存储矛盾比较突出的玉米，要按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进收储制度改革，使玉米价格反映市场供求关系。

“国家调减玉米收购价格，而养殖业同样面临着供给侧改革的问题，饲料对玉米的需求空间已经饱和，玉米加工成酒精的需求量也早已饱和。”张玉先感叹，“玉米的市场销路全被堵死了，无论是从黑吉辽农民继续靠种植玉米生活，还是从当前应急性去玉米库存来看，都非常难。”

有效推动农业结构优化调整，农业部的思路是在2016年重点抓好三项工作：一是推进玉米重点减产区发展青贮玉米、大豆、优质饲草、杂粮杂豆及生态功能性植物等；二是探索耕地轮作休耕制度试点；三是积极推进马铃薯产业开发。

面对玉米种植利润的不断变薄，东北地区开始了新一轮改种行动。地处松嫩平原东北部边缘的吉林省扶余市更新乡已完成了种植作物的改换。春节过后，扶余市更新乡粮库空旷寂静，成排的玉米堆在仓外晾置，“现在来送玉米的农民少多了”。门口仅有的两名工作人员对记者说。

扶余市更新乡农业站站长宋加夫介绍，2015年吉林地区玉米价格比2014年减少了0.14元，于是很多能种花生的农民都去种花生了。以更新乡为例，全乡耕地面积9600多公顷，2015年花生的种植面积达到了5000多公顷，其余3000多公顷耕地种植水稻，仅有最后的1000多公顷耕地因土质问题只能种植玉米。

“我们这边花生加工、销售企业实力较强，加工出来的产品有些大量销往国外，这在很大程度上带动了当地花生作物的种植。”扶余市大林子镇政府秘书刘清彦告诉《财经》记者。

同是种植业结构调整，东北多数地区实际上并没有像吉林更新乡的条件优势。以黑龙江省为例，受地理位置、气候条件等自然因素制约，省内可改种的备选项目并不多。黑龙江省政府明确提出“降玉米、小幅增长水稻、增豆类（包括大豆、杂豆和杂粮）和蔬菜、饲料牧草等”的指导方针。

“国家下达的政策地方上不知道怎么落实。”引龙河农场农业科科长彭继锋对《财经》记者表示，“尤其是在种植规模大、成本高的农垦区，在不确定种植哪种作物能够稳赚不赔的时候，与垦区种植户的交流、对其引导成了最难的环节。”

2016年国家继续调低玉米收购价格的可能性大。玉米继续降价，农场怎么办？记者联系到的多个农场管理人员都表示很迷茫，他们都表示，由于马铃薯、蔬菜等作物并不适合在垦区种植，就只能在大豆和杂粮杂豆等经济作物上做艰难权衡，以代替玉米。

“农场调整种植结构，第一看地域能种什么，第二看市场价格，说白了就是种什么挣钱。”彭继锋说，现在最纠结的是，他们地处丘陵，不适宜种植水稻，可无论是改种大豆还是经济作物，都面临不赚钱甚至亏损的可能。所以今年还是打算种一部分玉米，试探性地小步走。这样考虑的原因在于，受外国进口大豆的冲击，国内大豆市场价格持续低迷，种植大豆的利润几乎全部来自国家的大豆目标价格补贴。种植玉米，就要看新的玉米补贴制度如何落地，补贴真正落到种植户手中的相关配套措施能否跟上。

如果改种杂粮杂豆等经济作物如何？记者采访的黑龙江地区多数农场管理人员和农垦系统人士都表示出谨慎，“杂豆杂粮等经济作物没有国家保护价，完全是随着市场走，极容易发生一窝蜂种植导致全行业亏损的问题。”

记者从黑龙江农垦总局获悉，在增加经济作物种植方面，农垦总局鼓励各农场种植户在经过充分交流和掌握情况后，自己决定种植哪种经济作物，尽量分散可能存在的风险。“黑龙江地区几乎没有杂粮的精深加工企业，这种情况下我们鼓励种植户走订单农业，试探性地种，即先联系食品加工企业，签订合同后根据它们的需求量种植杂粮杂豆。”彭继锋说。

玉米收储机制改革必将触动上下游链条的联动，也预示着中国农业向市场化迈进一步，但是在政策落地的阶段中存在的许多矛盾和问题是之前没有面对过的，目前从上到下都还有待摸索。宋洪远表示，特别是在改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度方面，还有待出台具体政策方案的细则，缓解地方因变革带来的压力。

改革提速加压

农业结构优化调整乃至整个农业供给侧改革，留给决策和执行的时间已经不多。

《财经》记者行走在三江平原最东部时，春柳抽绿的黑龙江八五三农场满眼春意。总面积1228.6平方公里、耕地面积54165公顷的八五三农场是黑龙江垦区的现代化大型国营农场，农场农业基础和综合经济实力较强。农场第一管理区主任彭东君接受《财经》记者采访时表示，国家调整种植业结构和玉米收购机制，农场将面临改种，在玉米、大豆价格都较低，种植经济作物市场有限、风险大的情况下，黑龙江垦区能改种水稻的都改种水稻了。

记者在走访的包括八五三农场、黑龙江通河县新发村在内的多个东北垦区、乡村中了解到，大豆本是东三省，特别是黑龙江垦区的优势产业，受国外低成本转基因大豆的冲击，国内大豆价格压低，大豆种植曾连年负增长，2014年国家实行了东北地区的大豆目标价格补贴，大豆种植情况虽然有所好转，但由于补贴缺乏准确性，落到各地方种植户手里被摊薄，因此并没有实现预期效果；伴随着玉米收购价格的不断下调，双重挤压下，以自然条件适合为前提，出于水稻高产稳产，且国家给保护价收购、暂时不调价的考虑，种植水稻还有稳定的收益。

“目前水稻实际上存在着和玉米同样的问题，就是存量偏多，如果全国农业特别是黑龙江的农业生产继续偏向水稻，只会进一步加剧水稻的库存压力。农场管理者首先考虑的必须是眼前这个生产周期的效益，而非从农业发展可持续性的角度做战略性调整，能做的只是短期的权宜之计。”彭东君坦承。

在黑龙江，种植水稻正在成为一个充满争议的问题。三江平原原本是中国东北地区水土资源匹配较好的区域，可是因为这里以种植水稻为主的农业灌溉用水长年以地下水为主，且用水量极大，导致农业灌溉和城镇化供水面临严重的水资源短缺。对此，2014年国务院将黑龙江省黑龙江、松花江、乌苏里江三江连通工程列入全国172项节水供水重大水利工程。

黑龙江省水利厅总工程师刘加海曾表示，三江连通工程是一项跨流域调配水资源，发展水稻、保障煤电化基地用水安全，建设水生态环境的国家战略工程，初步测算，工程发挥效益后，可以保障1470万亩的水田用水，当地农民年人均可增加收入7000元左右。

“这次调整种植业结构，省里面的意思是水稻还要增，黑龙江省农垦区和地方农村也在自发转向种植水稻，但黑龙江的水稻不宜再大幅扩增了，而是应该有一个逐步的调减。”黑龙江八一农垦大学新农村发展研究院执行副院长张玉先表示，长年种植水稻已经导致黑土土质的破坏和无法修复，另外，东北稻谷往南方销售的压力越来越大。

多位黑龙江农垦系统的农场管理人员也向记者反映，如果现在不对水稻种植提前加以控制，稻谷面临的高库存问题也将同玉米一样接踵而至。

“这也从另一角度说明，我国的粮食生产没有进入良性发展的状态。”记者采访的多位地方农业系统人士指出，理论上牧草与农作物轮作、水田与旱田轮作是农业种植的最佳模式，但实际上根本无法推行，就连旱田上的作物轮作也存在难度，而这也是黑龙江垦区种植业结构调整的一大障碍。

“旱田上，玉米、大豆、杂粮各种植三分之一是最合理的，全部轮作起来，三年以后所有作物单产都会增加，目前农业存在的许多问题也都能迎刃而解。”张玉先说。

《财经》记者走访中了解到，理论上的最优种植模式无法推行的根本原因在于国家不同农产品价差大、不稳定，这样轮作无法保证农民每一年都能够有稳定收入。

在地方农场管理者看来，调整农业生产结构，必须以充分保证农民的利益和积极性为前提，在理顺各农产品价格机制的基础上做出统筹安排。

基于地方在农业生产结构调整中暴露出的问题，农业部农村经济研究中心主任宋洪远向《财经》记者表示，当前形势下，中央和地方政府需要及早谋划稻谷、小麦最低收购价政策改革完善方案，探索完善“市场定价、价补分离”政策，将保农民收入的政策功能从当前“价补合一”的政策中剥离开来，探索“价补分离”的方式，发挥市场供求在价格形成中的基础性作用，并且政府在市场之外给予农民合理的补贴。

《财经》记者从中央农村工作领导小组办公室获悉，在理顺农产品价格形成机制方面，国家将按照“生产成本+基本收益”的原则，合理提高对农民的直接补贴额度。并且要同步改革粮食收储政策设计，按照“政策的归政策，市场的归市场”，“有限目标、优化结构、多元参与”的思路，进一步健全粮食储备政策。

“十三五”时期是中国特色农业现代化的重要时间窗口，农业推行供给侧改革的大背景下，如何确保地方的平稳过渡，是一道决策和执行的考题。