75辆崭新的汽车停放在陕西省西安市郊区的一个旧仓库内，这些新车买回半年多，型号、外表与出租汽车一样，由于缺少相关许可，从未上路营运，笼罩上了一层灰尘。西安众泰出租汽车有限公司（下称众泰公司）正在为这些车辆能否“上路营运”与相关部门进行沟通。

成立于2015年2月2日的众泰公司，与其他传统出租车公司不同——它是由近百名出租车司机众筹组建而成，这种模式全国罕见。一开始，公司申请营业执照被工商部门拒绝，后来在西安当地购置出租车受阻，然后又在办理“出租客运”使用性质的车辆牌照上卡壳，这一新模式的尝试可以说步履难艰。

经过与行政管理部门长达一年的协调，众泰的诸多证照逐渐获取，仅剩关键的出租汽车经营权证和道路运输经营许可证，距成功一步之遥。但由于出租车经营权的诸多规制，这一步难以迈出。

在众泰公司看来，出租车行业如不打破垄断，在互联网约租车平台的冲击下，传统出租车司机将面临失业危机。

垄断经营权转让乱局

西安市的出租车营运始于1980年，最初仅有15辆出租车。经过36年的发展，目前西安拥有出租汽车约1.2万辆，企业名下8116辆，私人4019辆。

西安人李德清（化名）从1989年开始营运出租车，当时个人从政府部门申请出租车经营资质就可以营运，被称为“私户”。 除了日常费用以及应缴纳的税费，并没有其他营运支出。

随着出租汽车市场升温，西安出租汽车公司陆续成立，个体和公司的实力悬殊，大量出租车经营指标被公司取得，出租车公司取得出租车经营权后，再将经营权承包给个人，每月收取一定的管理费，这被称为“公户”。

2000年，西安发文打破“公私”混合营运模式，所有“私户”都需要挂靠出租车公司经营。

据国家发改委城市中心交通研究院院长张国华介绍，中国的出租车行业属于特许经营范畴，中国出租车行业的管制始于计划经济时期，自始就是基于把行业“确定”下来的思路进行管理：政府确定出租车的数量、确定价格，再由政府指定的出租车公司运营。

从那时起，西安市出租车行业实质为两种管理模式：承包模式，出租车的经营权归公司，公司“发包”给个人。这其中又分两种——公车公营（公司的车个人运营）和私车公营（个人的车个人运营），但西安以私车公营的情况居多；挂靠模式，出租车经营权和车辆产权归出租车司机个人，只是挂靠在公司名下接受管理而已。

对承包模式和挂靠模式，出租车公司收取的费用（份儿钱）不同。李德清介绍，在西安，挂靠模式下的“私户”车只需给挂靠公司每月上缴1000元左右的份儿钱，而承包模式下的私车公营“公户”车要每月上缴7000多元。两者相比，相差悬殊。

由于政府很少再给个人出让出租车经营权，2001年之后西安“私户”出租车鲜有增加。这导致出租车经营权“一证难求”，各种围绕经营权私自转让的违法违规乱象逐渐出现。

2005年，陕西人马涛东拼西凑22.5万元，在二手车市场购买一辆手续齐全的出租车，挂靠单位是西安出租汽车有限公司第一公司（下称西汽一公司）。

实际上，依据1998年2月1日实施的《城市出租汽车管理办法》，未经相关客运管理机构批准，出租车经营权不得转让。

但在当时，西安出租车行业管理混乱，不管“私户”还是“公户”，私下转让出租车经营权的现象屡见不鲜。在长期的私下转让过程中，为节省经营权变更登记费用，并未变更经营权所有人，导致出租车权属最终变得模糊不清。

有些出租车公司对此“睁一只眼闭一只眼”，并在这种私下转让过程中收取“过户费”；有些出租车公司则将出租汽车经营权和车辆以一次性买断的方式转让，公司坐收“份儿钱”。这种私下交易使得本属于出租车公司的出租车产权和经营权都不再明晰，也为之后的出租车产权、经营权之争埋下伏笔。

西安市出租汽车的私下交易，其实一直在交易市场公开进行。按照西安出租车二手交易的惯例，购车必然带牌照，即附带出租汽车经营权。车辆本身的价值只是残值，只有具备了车辆、车牌照、营运手续（出租汽车经营权），才能构成一个完整的出租汽车二手交易。

马涛说，“当初买车时包括经营权，而出租车经营权与产权是一体的，不能分割。”车辆本身不值钱，值钱的是出租汽车经营权。

西安多位车主告诉《财经》记者，私人名下的出租车产权最多炒到70多万元，市场不景气时也值50万元。在中国许多城市，出租车牌照价格都在数十万元，部分城市更是达到上百万元。

张国华指出，严格的数量管制导致出租车行业实质上的垄断经营，只有拥有稀缺的出租车牌照才能从事出租车运营。而社会经济发展带来的居民出行需求的大幅增加与出租车牌照的数量管制，已形成出租车行业严重的供求不平衡，大量的垄断收益被拥有出租车牌照的群体获取——各地居高不下的出租车牌照转让价格是垄断收益的直接表现之一。

针对出租车市场的乱象，监管部门发现了承包挂靠制的问题。2012年2月，交通运输部、人社部、全国总工会联合宣布，从当年3月起开展为期两年的专项活动，逐步推行出租汽车企业员工制经营模式，代替原有的承包挂靠制。

之后，全国各地陆续进行出租车行业的调整，西安也是其中之一。

2013年2月25日，西安市政府出台《西安市出租汽车经营权使用期满重新许可实施意见》，对出租车行业的管理模式转型做了详细说明：以前的经营权使用期满由经营者提出申请，经服务质量综合考核合格并符合许可条件，可重新取得出租汽车经营权。“经营者”的范畴是，拥有经营权的“私户”车车主和“公户”车所属的企业。

这种背景下，借着经营权期满的契机，前述“承包模式”下的“公户”车“经营权”使用权要被出租车公司收回。

马涛说，“几十万元买来的出租车，西汽一公司以经营权年限到期，要求无偿收回出租车经营权，矛盾由此产生。”

2013年3月，西汽一公司雇人强行收回出租车司机王小会的车，王小会泼汽油自杀被警察制止。随后王小会被行政拘留，引发当地出租车司机上访。出租车司机们认为，西汽一公司非行政机关，无权收回出租车经营权。西汽一公司通过政府有偿出让获得出租车经营权，经营权到期后，应该是终止，而不是收回。企业有权收回的只能是相关营运手续，或者公告注销作废。

重庆中慈律师事务所律师郑建伟认为，出租汽车作为动产，适用“谁出资、谁拥有、谁受益”的物权原则。出租车公司将政府有偿出让的经营权，通过二手交易市场有偿出让给了个体，个体又出资更新车辆，根据物权法的动产占有原则，出租车应属于出资人。

传统出租车司机自救

从2013年开始，以西汽一公司为主的出租车司机，开始维权。大多数人和马涛一样——购买“公户”出租车，面临被出租车公司收回经营权“使用权”的局面。

是年6月，西安200多名出租车司机，以产权纠纷为由将西汽一公司等多家公司告上法庭，主张为出租车确权。西安市新城区、莲湖区等基层法院按照承包合同纠纷受理，依据承包合同，确认出租车为西汽一公司等多家公司所有，两审均以出租车司机败诉告终。

维权无果，又遭败诉。200多人的“维权”者，最后只有数十人坚守。

郑建伟认为，保护自己的财产权，也必须顺应国家对出租汽车集约化、规模化、公司化经营的政策方向。他建议西安出租车司机共同成立股份制公司，“与其拉锯式地维权，还不如大伙组建公司”。经过协商，马涛等人决定成立众泰公司，寓意“众志成城，心如泰山”，股东是以前确权案的车主。

众泰公司的图标是一座天平。“天平象征着公平，众泰公司的股东上车是司机，下车就是股东，力求公平待遇，这也是大伙成立众泰公司的初衷。”担任众泰公司董事长的马涛说。

众泰公司的股东们都是出租车司机，他们认为出租车司机遇到的问题实质，是源于出租车产权与经营权的长期分离。

众泰是一车一股，按股分红的管理模式。有别于传统模式，众泰公司统一出资购买车辆，所购车辆为公司所有，规避私下转让经营权行为，明晰产权关系。以股份制员工化管理，取消“份儿钱”。将传统出租车与“互联网+”的运营模式相结合，实现优势互补。

众泰公司总经理赵小平说，“只有这样的接地气管理体制，才能降低出租车运营成本，提高服务标准，以此摆脱行业长期积蓄的各种弊端，抗衡互联网约租车的冲击。”

多位出租车司机告诉《财经》记者，从2015年4月1日起，西安市出租车调价，起步价从9元涨到10元，计费从1.5元/公里涨到2元／公里。本就竞争不过网络约车，调价致使客源再次减少。

在西安，出租车拼客、绕道、拒载等问题曾屡见报端。

造成大面积行业性失范的主因是，西安出租车行业管理滞后。尤其客流高峰期，出租车无法满足消费者的需求，打车难已成市民共识。

传统的出租车公司经营管理模式，导致“炒车”（经营权）现象愈演愈烈，而众泰公司的管理模式意在规避这些问题，公司成为车辆产权和经营权的唯一所有权人，公司股东享有公司股权，变“炒车”为“公司内部股权转让”，保证出租汽车权属的唯一性和经营者的稳定性。

这一创新模式却很难撼动原有管理模式，长期垄断行业的背后，必然有着错综复杂的利益纠葛。

众泰公司，并非全国首批同类型公司，成都市水都出租汽车股份有限公司，就是由出租车司机自发组建，已经于2015年正式投入运营。该公司实行的就是带车入股模式，管理层也是驾驶员出身，该模式减轻了司机压力，增加了司机收入。

虽然“众泰公司模式”接地气，能有效破除行业积弊，但面对强势的行政管理部门，封闭的准入制度，众泰公司却感到力不从心。

新入场者的尴尬

2014年11月，赵小平向西安市工商局双生分局申请出租车公司营业执照。工商局以没有先例，拒收材料。

2015年1月，赵小平第二次提出申请，再次被拒。

咨询律师后，赵小平向西安市工商局申请政府信息公开工商注册的材料和流程。工商局很快约见了赵小平，并办理了企业名称预核登记。2015年2月2日，众泰公司顺利拿到营业执照，法定代表人马涛，注册资本100万元，95名股东均是出租车司机，经营范围是出租客运。这让众泰公司股东们有了信心。

此后不久，众泰公司又取得组织机构代码证和税务登记证。赵小平说，“众泰公司一路走来，如行政部门不作为，就申请信息公开和提起行政诉讼程序。”

截至2015年9月，众泰公司已拥有了营业执照、税务登记证等相关手续。

除此之外，众泰公司还需要哪些证件？

《陕西省出租汽车客运条例》（下称《陕西出租车条例》）规定了陕西营运出租车的运营路径——先取得出租汽车经营权竞标资格，拿中标通知书和经营权有偿使用费交费证明等有关材料，到出租汽车行业管理机构领取出租汽车经营权许可证。个人和企业取得出租汽车经营许可证、车辆营运证件及办理工商、税务登记等手续后，即可开始营运。

按照《西安市出租汽车管理条例》（下称《西安出租车条例》）的规定，申请出租汽车经营权应当具备的条件包括“具备企业法人资格且注册资本达到招投标规定的标准”、“有良好的企业信誉、银行资信、财务状况及相应的偿债能力”等5项。

依据西安市政府出台的规定，2014年至2016年，新增出租车将全部使用新能源汽车。2014年，西安市新增新能源出租汽车（试点）经营权指标进行招标。招标公告第4条第3项规定，报名者要具有出租汽车经营企业“道路运输经营许可证”，且年度审验合格，近三年在全市服务质量考核中排名非后三名。

也就是说，想参与竞标取得出租汽车经营权，首先要有“道路运输经营许可证”。但是，《西安出租车条例》规定，要办理“道路运输经营许可证”，首先要有出租汽车经营权——于是，两证的取得陷入死循环中。

另一个“近三年在全市服务质量考核中排名非后三名”的条件，对于众泰公司这样的新生公司而言，也难以满足。

按照上述规定，新入场者很难进入出租车行业。在2014年的招标中，300辆新能源出租汽车经营权指标，由8家中标企业组织运营，这些中标公司均运营多年。

绕不过的经营权

无奈之下，众泰公司做出一个大胆的举措——先买车，然后再补办手续。

按照西安市有关规定，出租车要使用当地生产的比亚迪汽车。赵小平说，“跟4S店把价格都谈妥了，谁知第二天去提车，4S店的经理说车不卖了。”至于原因，店方含蓄地说，“不是钱的问题。”

就上述问题，西安市出租汽车管理处政策法规科相关人士对媒体解释，依据交通运输部2014年第16号令规定，只有在已经取得出租汽车经营权的情况下，才能购买出租车。众泰在买车时没有告知4S店自己具备经营权，因此4S店不卖车的行为是有法律依据的。

“西安经销商不卖，可以和外省的经销商谈。”马涛说，几经周折，众泰公司以高于西安的价格，陆续从外地购回75辆出租车。问题接踵而至，车虽然有了，但西安市车辆管理所不予挂牌。

为此，众泰公司向西安市车辆管理所多次提出申请，要求给车辆进行注册登记，核发使用性质为出租客运的机动车登记证书和机动车行驶证，以及出租客运车辆牌照手续，均未果。

2015年12月16日，西安市车辆管理所以书面形式告知众泰公司，根据《西安出租车条例》第15条的规定，出租汽车公司在申请使用性质为出租客运的车辆牌照时，除需提交公安部124号令第七条规定的凭证外，还需要提供出租汽车经营权证书，方可办理出租车牌照。

众泰公司再次卡在出租汽车经营权证上。2016年1月，众泰公司将西安市车辆管理所告上法庭，理由是其不执行国家法规，拒绝给众泰公司车辆办理注册登记和挂牌手续。目前，该案已被西安市长安区法院受理。

对于众泰公司而言，在不确定能否取得合法地位的情况下，投入大量资金提前购置新车是冒险之举。赵小平表示，“此事不仅要依靠法律，更需要的是信心。”

就众泰公司申请信息公开等问题，西安市出租车管理处工作人员对《财经》记者称，关于众泰公司的问题暂时不予回答。

西安动议修法

2016年1月23日，在陕西省召开的人代会上，有13名省人大代表联名提出议案，指出《西安出租车条例》与上位法《陕西出租车条例》冲突，并增设了行政许可条件，限制市场准入机会，尤其在出租汽车经营权招标程序上，违反上位法规，会导致逻辑循环，让新入场者无法进入出租车行业。

西安不仅要求增办“道路运输经营许可证”，还将此列入出租汽车经营权招投标的条件。

郑建伟认为，“地方擅自增设了行政许可，把准入制变成特许经营，所谓的道路运输经营许可证，不是针对出租车的行政许可。”他指出，依照国务院第412号令规定，有关出租车的行政审批项目仅保留三项：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。出租汽车经营权许可不在保留之列，不应当属于行政许可事项，且《陕西出租车条例》、《西安出租车条例》均规定出租汽车经营权可以招投标、有偿转让、可继承，这充分证明出租汽车经营权属于一项民事财产性权利。

郑建伟说，国务院出台规定，就是为打破垄断，对出租车行业实行资格管理，只要符合条件，都可取得上述三证。

近年来，在滴滴打车、UBER等互联网约租车平台冲击的背景下，出租汽车行业改革呼声渐高。

东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松建议，应当以提升出租汽车司机权益保障为出发点，推动出租汽车经营公司制与个体制之间的双向流动改革，允许遵章守纪、表现良好的出租汽车司机在一定年限后领取个体出租汽车经营牌照，同时以移动互联网技术推动个体出租汽车经营的集约化，破除个体经营难于管理的疑虑。

关于出租车经营权改革的呼声一直未停，全国层面的出租车管理法规已显滞后。原建设部联合公安部制定发布的部门规章《城市出租汽车管理办法》，自1998年运行18年后，直至2016年3月16日才被废止。

目前，出租车行业管理则更多依靠地方法规。

2016年2月3日，西安市人大常委会主任陈宝根在作工作报告时说，年内将调研修改《西安出租车条例》。

经过三次搬迁，如今的众泰公司，已从西安三桥镇搬至远离市区的丰产路，在一家旧仓库暂且安身。赵小平说，“由于购回车辆无法营运，只能将新车存在库房里，现在这个地方偏僻，房租费也相对便宜。”

在众泰公司车库里，所有新车都贴上了“西安众泰”四个字，与公司图标合为一体。不知还要闯多少关，它们才能上路？

本刊实习生侯力嘉对此文亦有贡献